II SA/Kr 114/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak / spr. / Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego- Gminy Miejskiej kwotę 440 / czterysta czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty ..... z dnia[....] , na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust.2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 5, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ) oraz art. 104 k.p.a. orzeczono w punkcie 1. o zwrocie na rzecz M.S. i E.S. działek nr ........ w punkcie 2. - zobowiązano ww. osoby do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 5 171,00 zł odpowiadającej waloryzowanej wysokości odszkodowania; w punkcie 3 - zawarto informację, że należność określoną w punkcie 2 należy wpłacić na konto Urzędu Miasta K. w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego; w punkcie 4. - wskazano, że ostateczna decyzja o zwrocie działek stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji oraz dokonania wpisu prawa własności w księgach wieczystych na wniosek właściciela. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano na wstępie, że pismem z dnia ......01.2004 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączył się od udziału w niniejszej sprawie przekazując akta Wojewodzie ......, który postanowieniem z dnia...... wyznaczył do jej załatwienia Starostę ...... Działanie Wojewody ...... wynikało ze stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.05.2003 r. sygn. OPS 1/03. Organ l instancji orzekł o zwrocie ww. działek stwierdzając, iż w świetle zgromadzonych dowodów, spełnione zostały wszystkie przesłanki do zwrotu nieruchomości oraz podał sposób obliczenia i wysokość kwoty zwrotu na rzecz Gminy K. odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Gminę Miasta K. , która wnosząc w terminie odwołanie domagała się jej uchylenia w całości. Skarżąca zarzuciła, iż Starosta ....orzekając o zwrocie nie uwzględnił aktualnej treści przepisu art. 140 cyt. ustawy wobec czego niezasadnie orzekł o zwrocie działek, jak i nieprawidłowo ustalił wysokość odszkodowania. 1 Sygn. akt: II SA/Kr 114/06 Decyzją z dnia ........ Wojewoda ...... po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K. na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. nr 261, póz. 2603) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty, uznając ją za zgodną z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 136 ust.3 i art. 140 ust.1-5 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ........ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, uznano skargę za zasadną, aczkolwiek z innych niż wskazywane w niej przyczyny. Dokonana z urzędu kontrola decyzji Wojewody ....... z dnia .....wskazuje, iż jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Sygn. akt: II SA/Kr 114/06 Wstępna część uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w której wskazano na pismo Prezydenta Miasta K. , postanowienie Wojewody ..... oraz uchwałę NSA z dnia 19.05.2003 r. sygn. OPS 1/03, naprowadza na problematykę statusu prawnego gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, kiedy organy tych jednostek zostały upoważnione przez ustawodawcę do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych. Widoczne w doktrynie i orzecznictwie kontrowersje odnoszą się do dwu ściśle związanych ze sobą kwestii, z których pierwsza dotyczy ustalenia, czy określona jednostka samorządu terytorialnego może być w takiej sytuacji stroną postępowania administracyjnego, zaś druga do rozstrzygnięcia, czy ich organy, właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw bezpośrednio na podstawie ogólnych norm ustawowych lub na podstawie zawartych porozumień, nie tracą tej właściwości w sytuacji, kiedy gmina ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, w konkretnej sprawie. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 19.05.2003 r. OPS 1/03 ( ONSA 2003/4/115 ) - w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano trafnie, że "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy Sygn. akt: II SA/Kr 114/06 nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (...) uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (...) jest to następstwem celowego działania ustawodawcy". Jako przykład takiego wyraźnego ograniczenia praw gmin, jako stron postępowania administracyjnego wskazano art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, póz. 1299 ze zm.) oraz podano, iż "Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego." Wyżej wskazane poglądy podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, w przeciwieństwie do wyrażonych w dalszej części uzasadnienia uchwały, gdzie jako wyjątek przyjmuje się, że w sprawach o zwrot nieruchomości powołane zasady nie mają zastosowania, gmina każdocześnie jest stroną postępowania, gdy zadnie zwrotu dotyczy nieruchomości będących jej własnością. Wskazując na posiadanie przez gminę interesu prawnego co do udziału w takim postępowaniu podaje się, że rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.). To właśnie stanowisko prowadzi w konsekwencji do uznania, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie, zatem z uwzględnieniem regulacji ustrojowych i zakresu prawa pracy podlega on wyłączeniu na podstawie art. Sygn. akt: II SA/Kr 114/06 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co wyłącza też możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W przeciwieństwie do powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, także w sprawach o zwrot nieruchomości, uznaje za trafne stanowisko wyrażone na wstępie analizowanej uchwały oraz w podjętej już po wprowadzeniu wieloszczeblowego samorządu terytorialnego uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9.10.2000 r. OPK 14/00 (ONSA 2001, z. 1, póz. 17), stanowiącej kontynuację dominującej linii orzecznictwa po reformie ustrojowej państwa i wprowadzeniu samorządu terytorialnego na poziomie gminy (postanowienie NSA z 28.12.1990 r. sygn. SA/Wr 1202/90, wyrok NSA z 12.01.1994 r. sygn. II SA 1971/93 - "Wokanda" 1994, nr 6, s. 34, wyrok NSA z 31.01.1995 r. sygn. II SA 1625/94 - "Wokanda" 1995, nr 8, s. 33, postanowienie NSA z dnia 15.10. 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 - ONSA 1990, z. 4, póz. 7). Przyjmuje w tym zakresie, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania, jak również skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty. Nie istnieją bowiem względy natury materialnoprawnej lub formalnoprawnej, czy ustrojowej uzasadniające odmienne niż prezentowane wyżej, jako zasada, podejście do statusu prawnego gmin i ich organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które zostały ukształtowane przez ustawodawcę analogicznie, jak w innych wypadkach, gdy gminy posiadają wywodzony z prawa materialnego - w tym własności nieruchomości, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a realizują go w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Takie podejście odpowiada ukształtowanej w art. 163 Konstytucji RP pozycji samorządu terytorialnego, do którego należy wykonywanie zadań publicznych niezastrzeżonych w ustawach do kompetencji innych organów, jest zgodne z ustawą z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. , Nr 261, poz.2603 z późn. zm. - art. 142 ) oraz ustawą z Sygn. akt: II SA/Kr 114/06 dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 z późn. zm. - art. 90 i 91) i ustawą z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm. ), które nie wprowadzają w tym wypadku żadnych zastrzeżeń lub wyjątków, odpowiada też wymogom spójności systemu, założeniu racjonalnego działania ustawodawcy oraz względom celowości. Uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19.05.2003 r. OPS 1/03 została poddana trafnej krytyce w glosie T. Wosia (Sam. Teryt. 2004/12/70), gdzie po przedstawieniu historii sporu o pozycję prawną gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów, prezentacji występujących w tym zakresie poglądów, przeprowadzono szerszą analizę wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych na gruncie przepisów zawartych w regulacjach ustrojowych oraz prawa materialnego. Wskazano w tym kontekście na niezgodność stanowiska wyrażonego w uchwale z rolą samorządu terytorialnego określoną w art. 163 Konstytucji RP oraz przepisami określającymi właściwość organów zawartymi w ustawie kompetencyjnej oraz w ustawach prawa materialnego, a także zwrócono uwagę na niedające się zaakceptować negatywne konsekwencje praktyczne. Analiza tam powołanych przepisów, jak również ocena glosatora poszczególnych rozwiązań jest aktualna w niniejszej sprawie. Procedura zastosowana w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przez organ wyższego stopnia, polegająca na wyznaczeniu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. w związku z art. 26 § 3 k.p.a. Starosty ...... spowodowała, iż w sprawie niniejszej nie orzekał organ, którego właściwość rzeczowa i miejscowa wynika z przepisów ogólnych zawartych w regulacjach ustrojowych i materialnoprawnych - art.142 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. , Nr 261, poz.2603 z późn. zm.). Kwestia braku legitymacji Gminy Miasta K. do uczestniczenia w charakterze strony, wiąże się z zagadnieniem dopuszczalności wniesionego przez nią odwołania, co winno podlegać badaniu przez organ drugiej instancji w fazie wstępnej, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje między innymi sytuacje wniesienia tego środka zaskarżenia przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wynika pośrednio z art. 127 § 1 k.p.a. ( tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Sygn. akt: II SA/Kr 114/06 Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., komentarz do art. 134). Stwierdzenie braku przymiotu strony postępowania administracyjnego po stronie osoby wnoszącej odwołanie winno skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem prowadzi do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej, która niezaskarżona skutecznie stała się decyzją ostateczną i korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 k.p.a. Z uwagi na powyższe, przy braku negatywnych przesłanek orzekania o nieważności aktu administracyjnego, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., uznano, iż w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody ....... jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz decyzji ją poprzedzającej jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art.19, 21§1 pkt 1, 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. Orzeczono zatem jak w pkt l sentencji orzeczenia Wobec stwierdzenia nieważności ww. decyzji dalsza ich kontrola jest niedopuszczalna. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.