II SA/Kr 128/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie WSA: Renata Czeluśniak (spr.) WSA: Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącego M.S. kwotę 755 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć złotych ) tytułem kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, 59 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 106 § 1 oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M.S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "kompleks apartamentowo - sportowy na działkach nr [...], [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną na w/w działkach i działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] K. i [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu organ l instancji podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania wystąpiono o uzgodnienia wymagane na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 106 § 1 kpa. W sytuacjach, w których przepis prawa materialnego nakazuje wydać decyzję "po uzgodnieniu", stanowisko powinno być pozytywne, wskazujące na "zgodę" organu współdziałającego na powzięcie rozstrzygnięcia określonej treści. Postanowieniem z dnia [...]., znak [...] Zarząd Dróg i Komunikacji w K. nie uzgodnił wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, nie zgadzając się tym samym na obsługę tego zamierzenia z ul. [...], stanowiącej drogę publiczną kategorii powiatowej. W dniu [...]. wnioskodawca wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na wskazane wyżej postanowienie, jednak organ II instancji postanowieniem z dnia [...] ., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W związku z brakiem uzgodnienia wymaganego zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 kpa organ l instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył działający w imieniu M.S. pełnomocnik radca prawny M.S. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na fakt, że ustawa nie wprowadza jakichkolwiek warunków, od zaistnienia których uzależnione jest dokonanie analizy, to w każdym przypadku prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzić taką analizę. Obligatoryjność przeprowadzenia analizy nie doznaje wyjątku. Nie uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego nie może być podstawą zaniechania postępowania w ogóle. Zdaniem odwołującego się w oczywisty sposób naruszony został zatem nie tylko art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 77 kpa. Działanie organu l instancji jest tym bardziej niedopuszczalne, że w gruncie rzeczy pozbawia stronę procesowego uprawnienia do uzyskania merytorycznej decyzji wydanej przez organ II instancji. Organ l instancji ma bowiem obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz uzyskania wszelkich niezbędnych opinii i przeprowadzenia koniecznych dowodów, a w tej konkretnej sprawie obowiązek ten oznacza bezwzględną konieczność przeprowadzenia wskazanej analizy. Działanie organu l instancji pozbawiło odwołującego się możliwości uzyskania decyzji merytorycznej i w sposób niedopuszczalny ograniczyło jego uprawnienia procesowe do możliwości uzyskania decyzji kasatoryjnej. Nie można bowiem wykluczyć, że organ odwoławczy nie podzieli poglądu co do trybu i sposobu dokonania uzgodnień. Organ l instancji naruszył także, zdaniem odwołującego się, art. 106 § 1 kpa, z uwagi na fakt, że bezpodstawne jest wystąpienie organu l instancji do samego siebie z wnioskiem o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego, a następnie wydanie decyzji negatywnej z powodu braku uzgodnienia, którego sam organ sobie udzielił. Powołano się na treść uchwały NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. (OPK 26/00) wydanej w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podkreślono również, że przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi uznać należy za superfluum, albowiem i bez tego przepisu było wiadomo, że uzgodnień pomiędzy organami administracji publicznej dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Przepis art. 53 ust.5 cytowanej ustawy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 106 kpa, a co najwyżej odsyłającym o treści informującej. Ponadto z uwagi na okoliczność, że organ l instancji w sposób jaskrawy i oczywisty naruszył przepisy postępowania, odwołujący się wystąpił na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych o wydanie przez Prezesa SKO postanowienia sygnalizacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]. znak [...], wydaną na podstawie art. 53 ust. 4, ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podniosło, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje się w trybie art. 106 kpa w drodze postanowienia doręczanego wszystkim stronom postępowania z możliwością złożenia zażalenia. Zdaniem Kolegium fakt, że Żarząc Dróg i Komunikacji w K. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania Prezydenta Miasta K. będącego zarządcą dróg powiatowych nie wpływa na okoliczność, że również i w tym przypadku należy stosować art. 106 kpa. Istotą uzgodnienia jako formy współdziałania organów administracji publicznej jest to, że w odróżnieniu od opinii, wiąże ono organ rozstrzygający sprawę. Pozytywne stanowisko organu uzgadniającego jest jedną z przesłanek uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Niewątpliwie ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy determinuje organ w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Jednakże negatywne uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego (w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego) oznacza, że nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji załatwiającej sprawę. Sporządzenie analizy architektoniczne - urbanistycznej w toku postępowania wyjaśniającego i tak nie mogłoby skutkować ustaleniem warunków zabudowy, a organ II instancji wobec braku wydanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy pozytywnego uzgodnienia i tak nie mógłby wydać orzeczenia reformatoryjnego. Niezależnie zatem od okoliczności, czy organ l instancji przeprowadził analizę, kwestia ta nie miałaby wpływu na końcową ocenę rozpatrywanej sprawy w aspekcie konieczności wydania decyzji negatywnej. Dlatego też Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył w imieniu M.S. pełnomocnik radca prawny M.S. , wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. względnie o uchylenie wymienionych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 106 § 1 kpa oraz art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie można uznać, że art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być w sprawie stosowany, ponieważ uzgodnień pomiędzy organami administracji publicznej dokonuje się w trybie art. 106 kpa, a art. 53 ust. 5 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przepisem szczegółowym w stosunku do art. 106 kpa, lecz wyłącznie zwykłym odesłaniem. Ponadto w skardze zarzucono, że przepis odsyłający nie ma zdolności kreacyjnej, a skoro Zarząd Dróg i Komunikacji w K. nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, zatem nie posiada kompetencji do dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 kpa. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie uzgodnienie zostało wydane przez Prezydenta Miasta K. , który równocześnie jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze podkreślono również, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw dla przyjęcia, że uzgodnienie powinno zostać wydane w formie postanowienia, a w konsekwencji uznać należy, że "uzgodnienie" zostało dokonane w formie czynności materialno - technicznej. Ponadto Zarząd Dróg i Komunikacji nie podał żadnej podstawy prawnej, w oparciu, o którą odmówił dokonania uzgodnienia oraz bezpodstawnie odmówił uzgodnienia dojazdu do planowanej inwestycji z uwagi na "kategorię ulicy [...]" jako drogi powiatowej o dużym natężeniu ruchu. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że nie istnieje żadna podstawa prawna zakazująca usytuowania dojazdu do drogi z uwagi na jej kategorię. Uzgadniający nie wskazał również przepisu zakazującego lokalizacji dojazdu do drogi powiatowej o dużym natężeniu ruchu. Skarżący podniósł również, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż brak pozytywnego uzgodnienia zwalnia od obowiązku dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i upoważnia do wydania decyzji odmownej. Ponadto skarżący wskazał, że uzgodnieniu podlega treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie zamierzenie inwestycyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegają uchyleniu, częściowo ze względów podniesionych w skardze. Na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a decyzja taka w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego jest wydawana po uzgodnieniu z właściwym zarządca drogi. Należy podkreślić, że uzgodnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy dokonywane w trybie art. 106 kpa jest niezbędnym wymogiem takiej decyzji, a równocześnie istotnym elementem jej treści. Brak uzgodnienia ze strony właściwego zarządcy drogi publicznej stanowi przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też, odmawiając uzgodnienia, zarządca drogi jest obowiązany do uzasadnienia swojego stanowiska poprzez wskazanie na jego podstawę faktyczną i prawną. Treść tego uzasadnienia powinna być sformułowana w taki sposób, by umożliwić zapoznanie się stronie z motywami danego rozstrzygnięcia oraz merytoryczną kontrolę jego prawidłowości w toku postępowania administracyjnego i ewentualnie przez sąd administracyjny. Analiza treści postanowienia uzgadniającego wydanego przez zarządcę drogi publicznej wskazuje na istotne braki w zakresie jego merytorycznego uzasadnienia. Ogranicza się ono jedynie do wskazania okoliczności, które spowodowały zainicjowanie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz stwierdzenia, że ze względu na kategorię ulicy [...] która jest drogą powiatową o dużym natężeniu ruchu, zarządca drogi odmawia uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku. W ocenie Sądu tak lakoniczne uzasadnienie odmowy uzgodnienia w praktyce uniemożliwia zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się organ uzgadniający, a co za tym idzie także merytoryczną kontrolę poprawności działania organu. Nie zostały bowiem podane żadne konkretne okoliczności, które wskazywałyby na to, że obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie może być zapewniona w sposób wskazany we wniosku o uzgodnienie warunków zabudowy. Ponadto zarządca drogi w uzasadnieniu nie wskazał na przepisy prawne, które przemawiałyby za odmową uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Odmowa uzgodnienia ze strony zarządcy drogi publicznej, zawierająca uchybienia wskazane powyżej, stała się podstawową przesłanką do wydania przez organ l instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji jako podstawową przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy podaje jedynie brak pozytywnego uzgodnienia ze strony zarządcy drogi i nie odnosi się w merytoryczny sposób do przyczyn zajęcia takiego stanowiska. Podobny zarzut należy postawić zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która w uzasadnieniu koncentruje się na wskazaniu prawidłowości dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 kpa i poza kwestiami proceduralnymi nie odnosi się do innych przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy, w tym treści uzgodnienia ze strony zarządcy drogi publicznej. Natomiast, jak wskazano wyżej, uzgodnienie lub jego brak stanowią istotny element treści decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i jego treść powinna podlegać kontroli także ze strony organu odwoławczego. W ocenie Sądu w ten sposób organy administracji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym w przedmiotowej sprawie uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej zostało wydane z naruszeniem art. 106 kpa, ponieważ zachodzi tożsamość organu prowadzącego postępowanie oraz organu uzgadniającego, a co za tym idzie brak było podstaw do podejmowania odrębnego postanowienia przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 2007 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 739/06, w którym stwierdził m.in., że "norma prawna art. 106 kpa nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego." Jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to naruszenie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ zasadnicze znaczenie miały wskazane wyżej uchybienia w zakresie treści uzgodnienia. Poza tym dokonanie uzgodnienia w formie postanowienia, na które służy zażalenie, chociażby taka forma nie była uprawniona w danych okolicznościach, nie narusza interesów strony, lecz daje jej dodatkowy instrument służący ochronie tych interesów. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego braku dalszego prowadzenia przez organy administracji postępowania administracyjnego dotyczącego analizy architektonicznej - urbanistycznej, po odmowie uzgodnienia ze strony zarządcy drogi, podnieść należy, iż Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, uznając, że w przypadku wystąpienia przesłanek do zasadnej odmowy wymaganego prawem uzgodnienia zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, bez prowadzenia dalszego postępowania, w tym sporządzania wspomnianej analizy. Sąd zwraca również uwagę, że przedmiotem uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest projekt decyzji, a nie zamierzenie inwestycyjne. Cytowany przepis nie nakazuje uzgadniania "zamiaru inwestycyjnego" rozumianego jako przedsięwzięcie zmierzające do zrealizowania danej inwestycji, lecz nakłada na organy obowiązek współdziałania w postaci uzgodnienia treści decyzji. Skoro zaś zarządca drogi jest uprawniony do dokonania uzgodnienia decyzji w zakresie inwestycji realizowanej na obszarze przyległym do pasa drogowego, uzgodnienie to powinno odnosić się do treści planowanej decyzji. Znajduje to potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] listopada 2005r. wydanego w sprawie IV SA/Wa 1062/05, w którym stwierdzono, że "Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia (...) Zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ uzgadniający." Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z [...] lutego 2006r. w sprawie IV SA/Wa 2050/05, w którym orzekł, że "Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne." Jeśli zatem uzgodnienie decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wyrażeniem zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, niezbędnym jest przedstawienie organowi uzgadniającemu projektowanej treści decyzji. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.