II SA/Bd 527/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Anna Klotz ( spr. ) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2007r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie masztu antenowego telefonii cyfrowej oddala skargę P. T. C. Sp. z o.o. w [...] działając poprzez pełnomocnika, pismem z dnia [...] lutego 2006 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej P. T. C. sieci "[...]" BTS nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w B. na terenie działki nr [...]. Do wniosku dołączono m.in. opis inwestycji. Burmistrz Miasta [...] powołując się na art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W decyzji organ wskazał, że właściciele działek sąsiednich sprzeciwili się lokalizacji stacji bazowej na przedmiotowym terenie. Nie wyrazili oni zgody, aby promieniowanie w postaci pola elektromagnetycznego o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 przechodziło nad ich nieruchomościami. Zdaniem organu lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej. Organ stwierdził, że z dołączonej do wniosku mapy z zaznaczonym obszarem oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 wynika, że oddziaływanie przekracza granice działki objętej wnioskiem. Teren lokalizacji przyszłej stacji bazowej położony jest około 10 m poniżej terenu, na którym zlokalizowane są obiekty mieszkaniowe (teren po północnej stronie). Lokalizacja stacji bazowej w ocenie organu ograniczyłaby właścicielom działek sąsiednich prawo do zabudowania swojej nieruchomości i tym samym naruszyłaby ich interes prawny. W wyniku odwołania wniesionego przez P. T. C. Sp. z o.o. w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że wnioski analizy powtórzone w decyzji organu I instancji i prowadzące do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z powodu naruszenia interesu prawnego właścicieli działek sąsiadujących nie zostały udowodnione. Sprzeciw właścicieli działek sąsiednich nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Kolegium uznało za nieudowodnione również stanowisko organu I instancji, że lokalizacja stacji narusza interes prawny tych właścicieli z tej przyczyny, iż obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 przekracza granice działki objętej wnioskiem. Zdaniem Kolegium oddziaływanie o takiej wartości, rozprzestrzeniając się w płaszczyźnie poziomej od masztu antenowego, występuje w warstwie przestrzeni na wysokości zawieszenia anten, ma określoną dolną i górną granicę. Kolegium powołało stanowisko odwołującego się, że dolna granica ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego spornej stacji umiejscowiona jest na wysokości 24 m nad istniejącą zabudową. Zdaniem Kolegium okoliczność ta nie została zweryfikowana przez organ I instancji jak również nie zbadano o jakiej wysokości zabudowa może być dopuszczona w aktualnym stanie prawnym terenu objętego granicami ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej, ponieważ jej pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m² przekracza granice działki objętej wnioskiem. Organ powołując się na analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji stwierdził, że nieruchomości zlokalizowane w strefie oddziaływania stacji bazowej nie mogą być zabudowane zgodnie z ich przeznaczeniem do jakiego mają prawo. W analizie określono, że wnioskowana inwestycja to wieża stalowa z zamontowanymi antenami sektorowymi, gdzie obszar negatywnego oddziaływania występuje na wysokości już od 34 m.n.p.m., i w promieniu od 49, 6 m do 74 m. Negatywne oddziaływanie wykracza poza działkę objętą wnioskiem, a zagrożeniem dla sąsiednich działek jest pole elektromagnetyczne emitowane przez anteny stacji. Teren działki objętej wnioskiem położony jest około 10 m poniżej terenu działek sąsiednich, położonych przy ul. [...], po północnej stronie działki objętej wnioskiem. Zabudowa na tych działkach musiałaby ograniczyć się do wysokości nieprzekraczającej wysokości zawieszenia anteny. Właściciele nieruchomości zlokalizowanych w obszarze negatywnego oddziaływania stacji bazowej mieliby ograniczone prawo do zagospodarowania swoich nieruchomości. Dla terenu objętego wnioskiem nie ma sporządzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji złożył wnioskodawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. T. C. Sp. z o.o. w [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że dla rozpatrywanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ewentualna maksymalna wysokość zabudowy działek sąsiednich może być wyznaczona na podstawie przepisów prawa, m.in. decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy analizując teren zabudowany w otoczeniu wnioskowanej inwestycji oraz warunki art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że trudno jest dopuścić możliwość zabudowy sąsiednich nieruchomości obiektami budowlanymi wyższymi, niż 24 m nad poziom terenu. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że należy przyjąć, że emisja pól elektromagnetycznych ze stacji bazowej nie przekroczy w miejscach dostępnych dla ludzi dopuszczalnych norm ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz 1883). Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję należało uchylić z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosło Stowarzyszenie "[...]" w Brodnicy i zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 Konstytucji RP. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto w uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na zdanie pierwsze art. 143 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Skarżący postuluje, aby ustawą wprowadzono nadrzędność interesu komercyjnego podmiotu gospodarczego. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący stwierdził, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do całego terenu objętego wnioskiem, dlatego niemożliwe jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wywłaszczenia za zgodą stron. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako główną przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji o odmowie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wskazało, że organ I instancji nie udowodnił naruszenia interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich. Oceniając stanowisko Kolegium w tym zakresie, Sąd dokonał analizy obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepisów prawa, których wykładnia doprowadziła Sąd do podzielenia stanowiska organu II instancji. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 53 ww. ustawy). Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6, ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. I tak, zgodnie z pkt 1 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005, s. 396). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Planowana inwestycja jest niewątpliwie inwestycją celu publicznego. W orzecznictwie został utrwalony pogląd, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego i może być realizowana w ramach działań podmiotów prywatnych. Na aprobatę zasługuje teza wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 811/05, LEX nr 236467, iż w zasadzie bez znaczenia dla przynależności do kategorii definiowanej pojęciem "publiczny" jest charakter podmiotu podejmującego działania w zakresach, dla których określenia użyto słowo "publiczny". Treść pojęcia "łączność publiczna" może być odnoszona także do działań podmiotów prywatnych, a skoro tak, to pojęcie to obejmuje działania takiego podmiotu polegające na dostarczaniu elementów sieci lub świadczenia usług, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Dla terenu planowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu w świetle powyżej zacytowanych przepisów dla planowanej inwestycji niezbędne jest uzyskanie przez inwestora decyzji lokalizacyjnej. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest w ocenie Sądu w pełni uzasadnione. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wymusza na każdym potencjalnym inwestorze tego terenu stosowanie innych rozwiązań przewidzianych przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej część tekstową i graficzną, stanowiącą załączniki nr 1 i 2 do decyzji organu I instancji, obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 przekracza granice działki objętej wnioskiem. Przekroczenie granic działki objętej wnioskiem przez obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 będzie następowało, zgodnie z ustaleniami organów obydwu instancji, w płaszczyźnie na wysokości 24 m nad powierzchnią terenu. Tak więc na terenach sąsiednich nieruchomości, bezpośrednio graniczących z terenem działki objętej wnioskiem, w przestrzeni rozciągającej się w płaszczyźnie, począwszy od gruntu do wysokości 24 m nie będzie występowania pól elektromagnetycznych. Organ I instancji odmawiając wydania decyzji lokalizacyjnej nie wykazał w trakcie postępowania administracyjnego, że na terenie nieruchomości sąsiednich, znajdujących się pod płaszczyzną obszaru występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2, rozprzestrzeniającą się na wysokości 24 m nad powierzchnią terenu analizowanego, znajdują się obiekty budowlane. Organ I instancji nie wykazał również, aby właściciele sąsiednich nieruchomości podjęli czynności zmierzające do zagospodarowania tych terenów obiektami budowlanymi, których kubatura, a zwłaszcza wysokość będzie zazębiła się z występującym na wysokości 24 m obszarem występowania pól elektromagnetycznych. Z uwagi na powyższe, nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że doszło do naruszenia interesu prawnego właścicieli i użytkowników właścicieli terenów sąsiednich. W ocenie Sądu nieuprawniony pozostaje zarzut naruszenia prawa własności właścicieli i użytkowników terenów graniczących z terenem objętym wnioskiem. Przekroczenie granic działki objętej wnioskiem przez obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie musi jeszcze oznaczać naruszenia prawa własności i tym samym interesu prawnego właścicieli terenów sąsiednich. Planowana inwestycja, nie narusza granic przestrzennych nieruchomości gruntowej, wynikających z art. 143 Kc, rozciągających się nad jego powierzchnią określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, co bezzasadnie podniósł w uzasadnieniu skargi skarżący. Przepis zawarty w zdaniu 1 art. 143 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, określa pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej. Zgodnie z doktryną jest to ograniczony zasięg własności gruntu. Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu. Odwołanie się do społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu wskazuje na pełną akceptację uprawnień właściciela związanych z funkcją gruntu, przy równoczesnym wykluczeniu jego uprawnień (często nierealnych) do korzystania z gruntu w nazbyt głębokiej i wysokiej przestrzeni, bez związku z właściwym przeznaczeniem gruntu. Właściciel gruntu zatem może dokonywać robót ziemnych i budowlanych, ale w dostępnym dla niego zakresie. Jego zamierzenia muszą być realne, a nie abstrakcyjne. W świetle powyższego, bez wstępnej analizy terenu przez organ I instancji co do realnych możliwości zabudowy terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem, co do możliwości przyszłej zabudowy, jej intensywności, ale przede wszystkim ustaleniem dopuszczalnej wysokości istniejącej i przyszłej zabudowy, nie można stwierdzić, że został naruszony interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych terenów nieruchomości sąsiednich. Brak wykazania przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), powinno stanowić podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W założeniu planowana inwestycja ma być zgodna z dopuszczalnymi poziomami pól elektromagnetycznych w środowisku. Należy także zauważyć, że chociaż fale elektromagnetyczne z planowanej anteny będą wychodziły poza obszar, na którym ma się znajdować wieża, to promieniowanie będzie występować na wysokości od 24 m n.p.m. do 34 m n.p.m., na odległości od 49,6 do 74,4 m od wieży i stanowić będzie jakby "parasol" rozciągający się nad terenami sąsiednimi. Organ I instancji powinien ustalić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy planowana inwestycja nie narusza w żaden sposób uzasadnionych interesów osób trzecich oraz czy planowana inwestycja stanowi infrastrukturę nie kolidującą w żaden sposób z funkcją wiodącą terenu, na którym ma być zlokalizowana. Planowana inwestycja powinna być nieszkodliwa i nieuciążliwa dla terenów sąsiednich, i nie powinna ograniczać uzasadnionych interesów osób trzecich . W świetle powyższego zaskarżona decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie narusza przepisów prawa. Sąd działając zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.