II SA/Kr 450/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz (del.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w w przedmiocie ustalenia opłaty za opinię skargę oddala Decyzją z dnia [....] skierowaną do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. ustalił opłatę w kwocie 50,72 zł za wydanie postanowienia znak [....] płatną w terminie 14 dni, zgodnie z załączoną do decyzji fakturą. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90 póz. 575 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego oraz zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłatę ustalono zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy. Od decyzji tej odwołanie złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zarzucając jej naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez przyjęcie, że powołany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz rażące naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w tym zakresie, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Zdaniem odwołującego się w przedmiotowej sprawie przepisy wskazane jako podstawa prawna decyzji nie znajdują w ogóle zastosowania. Organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy N. w przedmiocie stwierdzenia obowiązku i ewentualnego określenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Remont chodnika ........ w miejscowości P. , gmina N. (km .......)" postanowił, iż objęta wnioskiem inwestycja nie wymaga opracowania takiego raportu. Podstawą prawną działania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przy wydaniu tego postanowienia były: art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz art. 123 k.p.a. W odwołaniu podkreślono, że postanowienie to stanowi w istocie opinię organu administracyjnego wydawaną w ramach tak zwanego współdziałania organów w trybie art. 106 k.p.a. Ocena w nim zawarta zawiera się w ustawowych kompetencjach działającego w ramach władztwa publicznego organu, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania opinii. Za wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. organ nie może pobierać żadnych opłat. Powołanie się przez organ l instancji na art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak również naliczenie opłat z tego tytułu nastąpiło tym samym bez podstawy prawnej, bowiem nie zawiera się on w zakresie nadzoru bieżącego zapobiegawczego. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2005 r. sygn. II SA/Kr 3267/02, w którym stwierdzono brak podstawy prawnej do wydawania decyzji nakładających opłatę za wydanie opinii, a w konsekwencji nieważność takiej decyzji. Ponadto w odwołaniu zarzucono, że zaskarżona decyzja ma charakter szablonowy, nie wyczerpuje przesłanek określonych art. 107 k.p.a., a w szczególności brak w niej wskazania w oparciu o co i o jaką kalkulację określono wysokość opłaty wynikającej z rachunku oraz jakie konieczne czynności zostały przez te organy podjęte, które uzasadniałby jej nałożenie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy decyzją z dnia [....]. W jej uzasadnieniu wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na wniosek Urzędu Miasta i Gminy N. , postanowieniem z dnia [....] wydał opinię na etapie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu dla przedsięwzięcia p.n.; "Remont chodnika .........w miejscowości P. , gmina .............. (km ............)" przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację. Wydanie przedmiotowej opinii należy do czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres tych czynności określa art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i przepisy szczególne (m. in. ustawa Prawo ochrony środowiska). W świetle przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobierana jest opłata w wysokości kosztów ich wykonywania. Opłatę ponosi osoba bądź jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jednostką organizacyjna w tej sprawie, jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. - inwestor przedsięwzięcia. Z treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wynikają żadne zwolnienia podmiotowe w zakresie ponoszenia opłat. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zarzucając jej naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz rażące naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie zarzutów zawartych wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że opinia w sprawie zapytania o konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko mieści się w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a tym samym czynność ta podlega opłacie. Zakwestionował twierdzenie strony skarżącej, że ocena zasadności sporządzenia raportu i ewentualne określenie jego zakresu odbywa się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten opisuje schemat współdziałania organów przy wydawaniu decyzji, natomiast orzeczenie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu zapada w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska). Jest to zatem przykład współdziałania organów, które odbiega od schematu opisanego w art. 106 k.p.a., gdyż dotyczy współdziałania organów przy wydawaniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organy orzekające wskazały art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, póz. 575 ze zm.). Powołany przepis stanowi, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobierają opłaty za badania oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Opłaty te ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jednocześnie art. 36 ust. 2 tej ustawy wyłącza z obowiązku ponoszenia opłat osoby i jednostki organizacyjne obowiązane do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy w ramach "bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" mieści się wydawanie postanowień w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko na podstawie art. 57 w zw. z art. 51 ustawy o ochronie środowiska. W tym miejscu trzeba przytoczyć uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2005 r. sygn. IV SA/Wa 823/05 (LEX nr 191279), w którym stwierdzono: "Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika zasada stanowiąca obowiązek pobierania opłaty przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności związane z nadzorem bieżącym oraz nadzorem zapobiegawczym od jednostek organizacyjnych jak też osób (fizycznych, bądź prawnych) obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sprawowanie nadzoru bieżącego i zapobiegawczego jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. Zakres działań jakie mogą podejmować organy Inspekcji Sanitarnej w ramach nadzoru bieżącego określa przepis art. 4 ustawy, zaś przepis art. 3 ustawy wymienia działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego, stanowiąc, iż w szczególności należą do nich: 1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, 2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie, 3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, 4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Przytoczony katalog działań z zakresu nadzoru zapobiegawczego nie jest wyczerpujący, gdyż wskazuje na to użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "w szczególności". Prowadzi to do wniosku, że czynnościami nadzoru zapobiegawczego będą jeszcze inne czynności organu Inspekcji Sanitarnej, przy czym czynności te, w ocenie Sądu, muszą mieć charakter i znaczenie prawne równorzędne do wskazanych w tymże art. 3 ustawy. W świetle tych wywodów trafne jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że czynność polegająca na wydaniu opinii w formie postanowienia co do wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej jest czynnością związaną ze sprawowaniem nadzoru zapobiegawczego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy. Przyjęcie takiego poglądu uzasadnione jest tym, że katalog działań jakie podejmują organy Inspekcji Sanitarnej w ramach nadzoru zapobiegawczego obejmuje czynności dotyczące ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zważyć należy, iż postępowanie w sprawie wydania opinii odnośnie obowiązku sporządzenia raportu w odniesieniu do danej inwestycji prowadzone jest przez właściwe organy Inspekcji Sanitarnej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 57 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, opubl. w Dz. U. Nr 62, póz. 627 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie opinii odnośnie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest czynnością poprzedzającą ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego na wniosek inwestora (...). Od wydanej przez właściwy organ Inspekcji Sanitarnej opinii zależy czy inwestor ze względu na wymagania higieniczne i zdrowotne będzie zobowiązany do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji, czy też nie". Podzielając wykładnię przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonaną powyżej Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że art. 36 tejże ustawy daje podstawę do pobierania opłat za wydanie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Tym samym nie podzielił oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedstawionej w wyroku z dnia 16 maja 2005 r. sygn. II SA/Kr 3267/02, na który powołuje się skarżący. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że wysokość opłaty ustalono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, póz. 193). Dołączona do decyzji l instancji faktura wyjaśnia sposób obliczenia opłaty, w szczególności wylicza koszty bezpośrednie (robocizna) oraz koszty pośrednie. Nie jest więc zasadny zarzut, że w decyzji brak wskazania w oparciu o co i o jaką kalkulację określono wysokość opłaty wynikającej z rachunku. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 k.p.a. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami).