II OSK 228/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1150/07 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., VII SA/Wa 1150/07 oddalił skargę B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sejenach decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał B. K. i W. K. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 5,10 x 10,20 m. wybudowanego bez zezwolenia na działce nr [...] w Z.. W ocenie organu obiekt ten został wybudowany w 1987 r. co wynikało m.in. z oświadczenia W. K., zaświadczenia Urzędu Gminy z 1994 r. oraz oświadczenia W. S.. Ówcześnie obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwała nr V/17/85 GRN w Gibach z dnia 3 kwietnia 1985 r. (Dz.Urz. Woj. Suwalskiego nr 19, poz. 135 z 24 października 1986 r.) przewidywał że działka nie była przeznaczona pod zabudowę, tylko do użytku rolniczego. Także plan zagospodarowania przestrzennego gminy Giby uchwalony uchwałą nr IV/91/92 rady Gminy w Gibach z dnia 2 grudnia 1992 zabraniał na tym terenie budowy jakichkolwiek obiektów, ponieważ znajduje się on w strefie ochronnej jeziora Zelwa. Decyzja ta w wyniku odwołania W. K. została utrzymana w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 r. natomiast odwołanie B. K. postanowieniem tego samego organu z dnia [...] października 2000 r. uznane została za wniesione z uchybieniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2001 r., SA/Bk 1535/00 oddalił skargę W. K. od decyzji z dnia [...] października 2000 r., natomiast wyrokiem z dnia 24 września 2002 r., SA/Bk 426/02 uchylił postanowienie z dnia 25 października 2000 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2000 r., a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2003 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r. oddalił skargę na tą decyzję wniesiona przez B. K.. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku skargi kasacyjnej B. K. wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2002 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2000 r. W uzasadnieniu powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej - p.p.s.a.) w myśl, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie sąd i organ, którego działanie było przedmiotem skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie rozważono podnoszonej już w toku postępowania administracyjnego okoliczność, iż obiekt został wybudowany w wiosną 1986 r. a więc przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2000 r. Uzasadnił to faktem, iż nie dał wiary oświadczeniu odwołującego się, że obiekt został wybudowany 1986 r., dlatego, że na kserokopii wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1986 r. brak jest jakiejkolwiek adnotacji organu przyjmującego pismo, W. K. 9 stycznia 1995 r. oświadczył, że obiekt został wybudowany w miesiącach maj – czerwiec 1987 r., a ponadto, małżonkowie K. od 1994 r. skutecznie przedłużali postępowanie administracyjne nie znajdując z różnych przyczyn czasu na udział w jego czynnościach.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., który uznał za wiarygodną datę wybudowania obiektu w miesiącach maj – czerwic 1987 r. Podniósł ponadto, że kwestia wybudowania obiektu w 1986 r. podnoszona była już w toku postępowania w trybie zwyczajnym, a więc nie jest okolicznością nową. W skardze na tą decyzję B. K. zarzuciła organom prowadzenie postępowania bez jej udziału, a także to, że organy administracji nie zastosowały się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego skargę podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2001 r. oddalił skargę W. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 r., a więc była już ona przedmiotem kontroli sądowej. Zarzuty B. K. pokrywały się z zarzutami męża W. K.. W sprawie bezsporne jest, że obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a datę budowy organ ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego na 1987 r. W kwestii oceny tego materiału organowi nie można stawiać zarzutu przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego. W sprawie zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tego prawa obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, o ile obiekt znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Obowiązujący w dacie budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał terenu budowy jako teren upraw rolnych. Także plan zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. nie przewidywał możliwości budowy na tym terenie, określając, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w obrębie strefy ochronnej jeziora Zelwa, na terenie, której zabronione jest wznoszenie jakichkolwiek obiektów budowlanych. W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że obiekt budowlany został wybudowany w 1987 r., a obowiązujący w tym czasie plan zagospodarowania przestrzennego uzasadniał nakazanie rozebrania tego obiektu; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu w zaskarżonym wyroku: a) oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2006 r. oraz wydanym w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej B. K. wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r.; b) wskazanych przez skarżąca w odwołaniach i skardze naruszeń przepisów k.p.a. przez organy administracji - art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 79 § 1 i 2, 80 i 81 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi i instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji nie rozpoznały we wznowionym postępowaniu istotnej okoliczności popartej przedstawionymi przez B. K. dowodami, że obiekt którego dotyczy postępowanie został wzniesiony wiosną 1986 r. , a nie jak przyjmowano wcześniej w 1987 r.. Organy administracji nie ustaliły, czy nakaz rozbiórki był w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego był uzasadniony w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w maju 1986 r., to jest w dacie wybudowania obiektu. Istniejące wątpliwości co do daty budowy zostały zinterpretowane na niekorzyść skarżącej Organy nie zapewniły też skarżącej możliwości aktywnego udziału w postępowaniu. O terminie oględzin obiektu w dniu 4 stycznia 2007 r. skarżąca została powiadomiona w dniu 2 stycznia 2007 r i powiadomiła organ o braku możliwości wzięcia udziału w czynności, mimo to oględziny przeprowadzono. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym do dnia 12 stycznia 2007 r. doręczone skarżącej również w dniu 2 stycznia 2007 r. nie stwarzało jej możliwości skorzystania z tego uprawnienia Nie została też powiadomiona o przekazaniu jej odwołania do organu odwoławczego, co uniemożliwiło jej skorzystanie z uprawnień w postępowaniu przed tym organem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wskazanym wymaganiom, chociaż podniesione w niej zarzuty nie posiadają uzasadnionych podstaw. Nie są trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 79 § 1 i 2, 80 i 81 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, a niedostrzeżone przez Sąd i instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżąca upatruje ich przede wszystkim w błędnym, bo dokonanym z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. powiadomieniu jej o przeprowadzeniu dowodu z oględzin oraz w wyznaczeniem jej takiego terminu zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, iż nie mogła w tym terminie z materiałem tym się zapoznać. Należy jednak zauważyć, iż naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zaś takiego związku pomiędzy tym naruszaniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku nie wykazała. na marginesie zaś można zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu podniesiono, iż skarżąca swym działaniem skutecznie przedłużała prowadzone w sprawie postępowanie, utrudniając lub uniemożliwiając przeprowadzanie czynności postępowania. Zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonym wyroku oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2006 r. oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. nie został powiązany ze wskazaniem jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a, które miał w ten sposób naruszyć Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji czy tez woli składającego taką skargę. W takiej sytuacji zarzut ten nie może zostać rozpoznany. Nie jest trafny także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci obrazy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, iż obiekt budowlany został wzniesiony w 1987 r., a obowiązujący w tym czasie plan zagospodarowania przestrzennego uzasadniał nakazanie rozbiórki obiektu. W rozpoznawanej sprawie wydana w postępowaniu zwyczajnym decyzja Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach z [...] sierpnia 2000 r. nakazują rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego była przedmiotem prawomocnego wyroku NSA z dnia 27 września 2001 r., SA/Bk 1535/00. Sąd ten stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) nie będąc związanym granicami skargi rozpoznał skargę nie tylko pod kątem sformułowanych w niej zarzutów, ale musiał dokonać pełnej kontroli z punktu widzenia wszelkich ewentualnych naruszeń prawa materialnego i procesowego. Prawomocny wyrok Sądu oddalający skargę oznaczał, że zaskarżona decyzja wolna była od takich wad prawnych, których wystąpienie nakazywałoby jej uchylenie, stwierdzenie jej nieważności względnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W konsekwencji jednak uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia organu II instancji stwierdzającego, że odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wniesione zostało z uchybieniem terminu, organ odwoławczy zmuszony był to odwołanie rozpoznać. W zaistniałej sytuacji skoro wydana w sprawie decyzja administracyjna posiadła już cechę ostateczności, a dodatkowo skarga na nią została prawomocnie oddalona, trafnie organy administracji rozpoznawały ją w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie to nie wykazało zmienionego stanu faktycznego sprawy poprzez fakt, iż pojawiły się nowe okoliczności czy dowody istniejące w dacie wydania decyzji, mające istotne znaczenie dla sprawy, a nieznane organowi administracji – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W szczególności nie udało się, po kilkunastu latach od wybudowania przedmiotowego obiektu wykazać podnoszonej przez skarżąca okoliczności wybudowania budynku wiosną 1986 r., a nie w 1987 r. Skoro we wszystkich wydawanych w granicach rozpoznawanej sprawy wyrokach przyjmowano, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwia legalizację samowolnie obiektu budowlanego, wtedy, gdy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy nie sprzeciwia się jego budowie, to ta ocena prawna była w sprawie wiążąca. Jest to niezależne od istniejących w ostatnim czasie kontrowersji w tym względzie. W tej sytuacji skarżąca winna aktywnie współdziałać w postępowaniu administracyjnym z organami prowadzącymi postępowanie w ustaleniu tej daty. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że sytuacja taka nie miała miejsca. W takich warunkach trzeba uznać podniesiony zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego za nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.