II OSK 282/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. S. - Przedsiębiorstwo Budowlane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 372/07 w sprawie ze skargi A. S.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 372/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi A. S.-M., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Białegostoku z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w B.. Inwestycja, dla której warunki zabudowy ustalono na wniosek F. S., obejmuje dobudowę trzech segmentów budynków jednorodzinnych, trzykondygnacyjnych wraz z budową dwóch zjazdów z ulicy [...] i jednego zjazdu z ulicy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę A. S.-M. na powyższe decyzje, bowiem uznał, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji organu odwoławczego utrzymującej ją w mocy, nie pozwala odeprzeć zarzutu braku należytego określenia przez organ wymagań w stosunku do zabudowy objętej wnioskiem, tak by nie budziła wątpliwości kwestia, iż nowa inwestycja rzeczywiście stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wokół niej istniejącego. Tym samym Sąd stwierdził naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiącego materialną podstawę zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest ogólnikowa i nie daje pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiedniego. W części tekstowej nie ma wskazanego średniego wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działek (przy określeniu go na około 45% brak jest stwierdzenia, iż jest to średnia, a rysunek analizy przedstawiający zarys poszczególnej zabudowy sugeruje, iż może to być wskaźnik dużo niższy – według twierdzeń strony skarżącej – maksymalnie wynoszący 20%). Brak jest szczegółowego opisu zabudowy, wskazującego jakiej kondygnacji, jakich gabarytów budynki i w jakiej zabudowie znajdują się na analizowanym terenie. Powyższe nie pozwala Sądowi skontrolować zachowania przez organ przy zezwalaniu na usytuowanie budynku trzykondygnacyjnego, wymogu dostosowania wysokości planowanej zabudowy do wysokości zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – Przedsiębiorstwo Budowlane [...] w B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz przepisów § 3 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Doprowadziło to do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji – poprzez błędną subsumcję ustalonego w sprawie stanu faktycznego – niesłusznego poglądu, iż w procesie podejmowania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszony został powołany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Sąd nie dostrzegł, iż zasada ta w sposób systemowy jest zabezpieczona w procesie inwestycyjnym w art. 5 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego Sąd błędnie też uznał, iż nie został dopełniony obowiązek wynikający z § 3 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegający na wyegzekwowaniu od inwestora szczegółowego określenia niezbędnych cech identyfikujących charakter planowanej inwestycji, mimo iż prawidłowa ocena akt sprawy nie potwierdza prawidłowości poglądów przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, stanowiących podstawę zaskarżonego orzeczenia. Pismem z dnia 12 stycznia 2008 r. A. S.-M. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że Sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji zasadnie stanął na stanowisku – tak jak tego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) znajdujący konkretyzację w przywołanych w skardze kasacyjnej przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenów w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1582) – że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, dokonywana na użytek kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego. Czym innym jest kwestionowanie dokonanych w tej mierze ustaleń faktycznych. Te mogą być oczywiście kwestionowane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, ale żeby mogły odnieść zamierzony skutek przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna powinna wskazywać na naruszenie przepisów postępowania. Tymczasem niniejsza skarga kasacyjna nie zawiera opartego na przepisie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie. Stosownie do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10). Wyjaśnić należy, że oparcie skargi na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Konsekwencją wadliwie ustalonego stanu faktycznego jest następnie błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca w kwestionowanym a przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym przedstawiła – jak to już wcześniej podniesiono – wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany skargę oddalić, co też zrobił, działając na podstawie art. 184 przywoływanej wielokrotnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.