IV SA/Gl 808/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 01 lutego 2007r. Nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta G. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 5 ust 1 i 2 i art 16 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. odmówił A. P. udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż A. P. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej a mianowicie: -czy zostało wydane pozwolenie na budowę obiektu handlowego przy ul. [...] w K. oraz przekazanie kopii tego dokumentu, -przekazanie kopii pozwolenia na wykonanie w obiekcie handlowym położonym w K. przy ul.[...], -kopii zgłoszenia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania dla w/w obiektu położonego przy ul. [...] w K., a nadto wniósł o umożliwienie mu dostępu do projektów budowlanych, na podstawie których organ wydał w/w decyzje. Organ podniósł, iż w żadnym z w/w postępowań A. P. nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 k.p.a., gdyż nie wykazał interesu prawnego lub obowiązku związanego z w/wym. postępowaniami. W odwołaniu od tej decyzji A. P. domagał się jej uchylenia w całości. Wskazał, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego (organ nie powołał żadnego przepisu który nie zezwala na udostępnienie informacji) i nie zawiera elementów wymienionych w art. 16 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją z dnia 17 maja 2007 r. Wojewoda Ś. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 82 ust 3 ustawy z 07 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. Nr 1566 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji w tym przedmiocie. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Podniósł, iż po analizie sprawy w postępowaniu odwoławczym ustalono, że dokumenty z którymi chciał zapoznać się A. P. dotyczą postępowań prowadzonych na wniosek inwestorów prywatnych , a inwestycje prowadzone były na terenie stanowiącym własność inwestora -sprawa pierwsza, a sprawa druga dotyczy inwestycji na terenie dzierżawionym od osoby prawnej. Zaakcentował, iż przy inwestycjach tych inwestorzy nie korzystali ze środków unijnych, gminnych ani publicznych. W świetle tych ustaleń organ odwoławczy uznał, że dane o które wystąpił A. P. nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, iż zgodnie z przepisami tej ustawy decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy dotyczy informacji mieszczącej się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy. Nadmienił , iż w sytuacji gdy omawiana ustawa nie znajduje zastosowania to nie można zastosować jej art. 16 nakazującego wydanie decyzji w o odmowie udzielenia informacji. Dlatego też w postępowaniu odwoławczym uznano, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i na tej podstawie stwierdzono, że postępowanie organu I instancji zakończone w/w decyzją jest bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego w odpowiedzi na wniosek A. P. organ I instancji powinien posłużyć się formą pisma skierowanego do wnioskodawcy, co zresztą zrobił na początku przedmiotowego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo, w tym przepis art. 61 Konstytucji RP. Podniósł, iż analiza treści przepisów art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, iż każdy dokument wydany przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną bez względu na osobę adresata tegoż dokumentu. Przywołał przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 08 czerwca 2006 r. ( sygn. akt II SAB/Lu 19/06, ZNSA 2007/1/113, Lex nr 236231 ), podnosząc, iż w wyroku tym Sąd wskazał, że "decyzje o pozwoleniu na budowę, wydawane przez organ architektoniczno-budowlany, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Zdaniem skarżącego dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest również zgłoszenie robót budowlanych w sytuacji braku sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Zgłoszenie to bowiem stanowi warunek wykonania tychże robót, jest więc odpowiednikiem pozwolenia na budowę w sytuacjach wskazanych w ustawie z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zaznaczył przy tym, iż sam projekt budowlany, zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, jako część decyzji stanowi informację publiczną i dlatego wniosek skarżącego także w zakresie obejmującym udostępnienie projektów budowlanych także zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący podniósł nadto, iż jego zdaniem odmowa udzielenia informacji, z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji , przywołując w tej mierze wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. akt. II SAB 325/03. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję ,postanowienie lub inny akt w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja , postanowienie lub inny akt mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony, czy dany akt administracyjny wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył w dniu [...] wniosek o udostępnienie informacji, czy zostało wydane pozwolenie na budowę obiektu handlowego przy ul. [...] w K. i kopii tego pozwolenia, a także kopii pozwoleń dla obiektu handlowego w K. przy ul. [...] i kopii zgłoszenia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu przy ul. [...] w K. oraz umożliwienie dostępu do projektów budowlanych dotyczących w/w inwestycji. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 1 ust. 2 przepisy jej nie naruszają także przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacja publiczna może być zatem udzielona, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy. Także na podstawie tej ustawy decyzja odmowna może być wydana tylko wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (art. 1, 4, 6, 16, 22 tej ustawy). Wyliczenie, aczkolwiek niepełne informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawarte jest w przepisie art. 6 ustawy. Udostępnieniu podlega zatem m.in. informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych, takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt. 4 a ustawy). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (patrz M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu podzielającego pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 08 czerwca 2006 r. , sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (Lex nr 236231) - wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę (a także przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych) stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażanym w sprawie niniejszej, że informacją publiczną byłyby tylko te rozstrzygnięcia, które dotyczyłyby inwestycji celu publicznego albo inwestycji wykonywanych przez podmioty pełniące funkcje publiczne (gdzie nadto inwestorzy korzystali ze środków unijnych, gminnych lub publicznych). Takie rozumienie informacji publicznej ogranicza konstytucyjne prawo do informacji i nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe nie oznacza oczywiście, że w każdym przypadku informacja musi być udzielona w pełnym zakresie. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Godzi się także zauważyć, iż z przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wynika, że projekt budowlany, podlegający zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 tej ustawy) stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, jeżeli są w posiadaniu informacji publicznych. Starosta G. jako organ architektoniczno-budowlany jest organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy, posiadającym informacje o prowadzonych przez siebie postępowaniach i wydanych pozwoleniach na budowę. Jest on więc zobowiązany z mocy art. 4 ust. 1 ustawy do udostępnienia informacji publicznej (z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1 i 2 zezwalającego na odmowę informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych i prawa do prywatności). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie niniejszej wniosek skarżącego, wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy dotyczy kwestii stanowiących informację publiczną. Odnośnie zaś decyzji organu I instancji wskazać należy, iż uzasadnienie tej decyzji w samej rzeczy nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ ten wprawdzie w sentencji orzeczenia powołał przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy do dostępie do informacji publicznej, jednakże nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego te przepisy sprzeciwiają się udzieleniu skarżącemu żądanej informacji publicznej. Zarzucanie zaś przez organ I instancji skarżącemu, iż nie był stroną (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) postępowań administracyjnych których dotyczyły kwestie wymienione we wniosku jest zdaniem Sądu niezrozumiałe, a to z uwagi na treść art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej , który stanowi wprost w ust. 1, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (...), zaś w ust. 2 stanowi, iż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Co do twierdzenia skarżącego, iż odmowa udzielenia informacji, z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, zawsze powinna być dokonana w drodze decyzji wskazać należy co następuje. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela bowiem przywołanego w treści skargi stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. akt. II SAB 325/03. Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, a odmowa w formie decyzji (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz.U. Nr 112 poz. 1198). Istnieje jednakże jeszcze trzecia forma załatwienia sprawy udostępnienia informacji, a mianowicie możliwa jest także odpowiedź organu, wskazująca, iż żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, co stanowi czynność materialno-techniczną (patrz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, "Wokanda" 2003, nr 6, s. 33). Zatem w danej sytuacji wnioskodawca musi liczyć się także z odmową udzielenia informacji w drodze decyzji administracyjnej lub pismem o nienależeniu sprawy do zakresu informacji publicznych. W przypadku , gdy organ dojdzie do wniosku, iż żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, ocena ta powinna być przez organ, do którego skierowano wniosek, każdorazowo dokonywana w trakcie postępowania o udostępnienie informacji. W takim przypadku organ, do którego wniesiono żądanie, powinien wystosować do wnioskodawcy pismo informujące o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy, a pismo takie, jako inny akt z zakresu administracji publicznej, może być po wyczerpaniu środków zaskarżenia zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (patrz wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt SAB/Op 1/04 (ONSAiWSA 2005/2/33). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. wyżej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych uwag.