II SA/Kr 1126/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz (spr. del.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi H.R. i S.R. na decyzję Wojewody z dnia w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu przystąpienia do budowy postanawia: odrzucić skargę S.R. WSA/post, l - sentencja postanowienia Sygn. akt II SA/Kr 1126/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz (spr. del.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi j/w na decyzję Wojewody z dnia w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu przystąpienia do budowy oddala skargę H.R. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Przedmiotem skargi wniesionej przez S.R. i H.R. była decyzja Wojewody ..........z dnia ..........2005 r., ........, utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia .........2005 r., ............wnosząca sprzeciw w sprawie zamiaru budowy dwóch zbiorników na gnojówkę typu [...] firmy "S", o pojemności 25 m 3, na działce o numerze ewidencyjnym ........, położonej w S. Skarga datowana na dzień ......... sierpnia 2005 r. nie była podpisana przez strony ją wnoszące. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia ........września 2005 r. wezwano skarżących do podpisania skargi w terminie tygodniowym, pod rygorem jej odrzucenia. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma S.R,. i H.R. doręczono skarżącym w dniu 6 października 2005 r., przy czym doręczenie wezwania dla S.R. nastąpiło do rąk H.R. , jako dorosłego domownika. W zakreślonym terminie skargę podpisał H. R. (.........2005 r.). Ponadto wniósł on w piśmie "o przedłużenie terminu podpisu przez córkę S.R. o 7 dni", gdyż "córka przebywa gdzie indziej niż ja". Wskazał także, że odbierając wezwanie "nie zwrócił uwagi na brak podpisu córki i nie zawiadomił jej o powyższym". S.R. podpisała skargę w dniu ...........października 2005 r. W toku postępowania sądowoadministracyjnego S.R. przedłożyła pełnomocnictwo dla swego ojca H.R. , sporządzone dnia .........grudnia 2005 r., w którym umocowuje go do administrowania i zarządu nieruchomością położoną w S. ..........w tym do "występowania w jej imieniu przed sądami". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga S.R. podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz 1270 ze zm.) -dalej zwanej "P.p.s.a.", każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Stosownie natomiast do art. 46 § 2 P.p.s.a., gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie powinno ponadto zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adres do doręczeń. Zważyć trzeba, że bezspornie skarga wniesiona przez S.R. i H.R. nie zawierała podpisów osób ją wnoszących. Ponadto w dacie wnoszenia skargi S.R. nie miała pełnomocnika z wyboru, ani z urzędu. Stosownie zatem do treści art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 P.p.s.a skarga, która nie czyniła zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym wymagała uzupełnienia, w szczególności podpisania przez stronę. Wezwanie na wskazany przez skarżących w skardze adres, doręczono dnia 6 października 2005 r. Doręczenie zobowiązania do podpisania skargi dla S.R. nastąpiło do rąk dorosłego domownika, w trybie art. 72 P.p.s.a. W zakreślonym tygodniowym terminie skarżąca nie podpisała skargi, co w konsekwencji powoduje konieczność odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Zaznaczyć przy tym wypada, że ani późniejsze złożenie przy piśmie z dnia ..... sierpnia 2006 r. pełnomocnictwa dla H.R. datowanego na dzień ....... grudnia 2005 r., ani podpisanie skargi ...... października 2005 r. braku tego nie konwalidują. Spóźnione podpisanie skargi oraz złożenie pełnomocnictwa po upływie 7 dniowego terminu jest bezskuteczne. Zgodnie z art. 85 P.p.s.a czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Zaznaczyć także wypada, że S.R. wraz ze złożeniem spóźnionego podpisu i umocowania dla ojca nie wnosiła o przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności. Dlatego z mocy zacytowanych przepisów skarga S.R. podlegała odrzuceniu. Sygn. akt II SA/Kr 1126/05 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi H.R. jest decyzja Wojewody ..........z dnia ..............2005r., ..............utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia .............2005r. .............wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru budowy dwóch zbiorników na gnojówkę typu [...] firmy "S" o pojemności 25 m3 na działce ewidencyjnej.........., położonej w S. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. W dniu .............2005r. S.R. zgłosiła Staroście S. w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207 póz. 2016 ze zm.) - dalej zwanej Prawo budowlane, zamiar budowy zbiornika na gnojówkę do 25m3 wykonanego z polietylenu o wysokiej gęstości, PEHD, typu [...] firmy "S" w liczbie dwóch sztuk, na działce .......... położonej w S. Wskazano zakres robót obejmujący wykop pod zbiornik o wymiarach 11m x 2,5m i głębokości 1,8m z zainstalowaniem zbiornika na podporach betonowych zgodnie ze wskazaniami katalogowymi producenta. Termin rozpoczęcia budowy określono na .......... września 2005r. Do zgłoszenia dołączono miedzy innymi zaświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynikało, że działka gruntu, na której prowadzona miała być inwestycja jest własnością, inwestora na podstawie notarialnej umowy darowizny z ..........2004r,. Decyzją z dnia ............2005 r. Starosta S. działając na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego przez S.R. zamiaru budowy dwóch zbiorników na gnojówkę o pojemności 25m3 na działce o numerze ewidencyjnym .......... położonej w S. W uzasadnieniu wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymienia katalog obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę a podlega obowiązkowi zgłoszenia. Podniesiono, że z wniosku inwestora wynika, że zbiorniki na gnojówkę miały być zlokalizowane na niezabudowanej działce gruntu. Taka sytuacja - zdaniem organu - jest sprzeczna z zapisem art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zwrócono też uwagę, że według zgłoszenia i załączonych do niego dokumentów odchody pochodzenia zwierzęcego miały być doprowadzane do zbiorników na gnojówkę z projektowanego budynku inwentarskiego, na który S.R. nie posiada jeszcze pozwolenia na budowę. Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona odwołaniem wniesionym przez S.R. i H.R. Wojewoda ..............po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia ...........2005r. utrzymał w mocy zaskarżony akt organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że Starosta S. złożył sprzeciw do zgłoszonych zamierzeń inwestycyjnych S.R. w terminie. Wskazano, że działanie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem, bo przyczyną sprzeciwu było ustalenie zamiaru budowy zbiorników na gnojówkę na niezabudowanej działce. Taka sytuacja pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pozwolenia nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodowa w ramach istniejącej działki siedliskowej. Podniesiono, że wymienione w tym przepisie obiekty gospodarcze, w tym szczelne zbiorniki na gnojówkę o pojemności do 25m3, muszą być związane z produkcją rolną i uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że S.R. zamierza budować sporne zbiorniki na niezabudowanej działce, która nie tylko nie jest działką siedliskową i które nie uzupełniają zabudowy zagrodowej. Skoro tak, to zdaniem Wojewody ...........organ właściwie zastosował przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez S.R. i H.R. skargą sądowoadministracyjną, w której skarżący domagali się uchylenia decyzji Wojewody ...................zarzucając błędną interpretację art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz błędne ustalenia faktyczne prowadzące do konstatacji, że zgłoszone zbiorniki na gnojówkę nie uzupełniają zabudowę zagrodową. Zdaniem skarżących określenie w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnoszące się do zabudowy zagrodowej nie należy utożsamiać wyłącznie z działką, na której posadowiony jest dom, czy też inna część budowli wchodzących w skład zabudowy zagrodowej. Zabudowa siedliskowa może być, bowiem utożsamiana także z zespołem działek budowlanych, co szczególnie typowe jest dla obszarów górskich, gdzie działki gruntu mają przeciętnie od kilku do kilkudziesięciu arów wielkości. Zwrócono tez uwagę, że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne hodowlane i są zobowiązani do wybudowania zbiornika przepisami unijnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ............wniósł o jej oddalenie z argumentacją odwołującą się do motywów zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego S.R. ustanowiła swym pełnomocnikiem procesowym swego ojca H.R. Skarżący H.R. przedłożył do akt umowę darowizny z dnia ..............2004 r. ............wykazującą, że wraz z żoną W.R. przekazał córce S.R. gospodarstwo rolne z zabudowaniami, a na swoją rzecz ustanowił nieodpłatne prawo użytkowanie tegoż gospodarstwa na okres 30 lat. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący H.R. złożył dnia ......... sierpnia 2006r. wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata, który to wniosek cofnął na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 póz. 1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Należy dodać także , że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji sądu administracyjnego należało zważyć, że skarga H.R. podlega oddaleniu. Artykuł 28 K.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym w rozumieniu powołanego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy interes danego podmiotu będzie znajdował oparcie w przepisach prawa. O tym czy konkretny podmiot ma w sprawie chroniony interes prawny mają przepisy prawa materialnego, rzadziej procesowe lub ustrojowe. Od tak rozumianego interesu prawnego orzecznictwo sądowe odróżnia interes faktyczny. Ten drugi nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny danego podmiotu musi wynikać z ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 28 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje kto jest stroną w procesie inwestycyjnym. W szczególności w myśl ustępu 2 tego artykułu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dodać trzeba, że art. 4 Prawa budowlanego stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustalenie, kto jest inwestorem nie stanowi żadnych trudności. Będzie nim zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie zamiaru budowy. Ten podmiot będzie adresatem wydanej w sprawie decyzji. Co do pozostałych stron rozstrzyga ustalenie, czy prawo (tytuł prawny) do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu jest prawem o jaki stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Trzeba pamiętać też, że interes prawny dający stronie legitymację czynną w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zważyć też trzeba, że postępowanie wszczęte zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego toczy się według przepisów właściwych procedurze pozwolenia na budowę w zakresie stron postępowania. Instytucja zgłoszenia stanowi bowiem substytut pozwolenia na budowę, a samo zgłoszenie jest odpowiednikiem wniosku o pozwolenie na budowę. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu ( porównaj: wyrok NSA z 25 maja 2005 sygn. OSK 1271/04 niepublikowany, wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., sygn. II OSK 357/05, opubl. LEX 194900). Zatem nie można nabyć statusu strony per facta concludentia. Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy H.R. nie stał się stroną tylko z uwagi na doręczenie mu decyzji organu odwoławczego z .........2005r. Jak już wskazano stroną postępowania niewątpliwie jest inwestor zgłaszający zamiar budowy. S.R. uczyniła to we właściwej formie, wykazując przy tym między innymi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. H.R. nie został w zgłoszeniu wskazany jako inwestor. W konsekwencji należało rozważyć czy może być traktowany jako strona w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stroną może być tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący H.R. swe prawa wywodzi z umowy darowizny gospodarstwa rolnego, w której ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości na 30 lat. Nie jest zatem właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym. Nie jest też zarządcą nieruchomości, gdyż słowo zarząd dotyczy w omawianym przepisie trwałego zarządu w rozumieniu art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( tak: "Prawo budowlane" - komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego str. 330). Jeżeli zatem w rozpatrywanej sprawie H.R. wywodzi swe uprawnienie bycia stroną postępowania z umowy użytkowania gospodarstwa rolnego zawartej z jego właścicielem S.R. to brak jest podstaw prawnych do przyznania mu legitymacji czynnej w postępowaniu w sprawie zgłoszenia budowy. Orzecznictwo sądowe nie przyznaje użytkownikom, których prawo oparte jest na art. 252 k.c. własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej budowy i sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiedniej (tak np. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., sygn. OSK 694/04, publikowany w cyt. Komentarzu pod. red. Z. Niewiadomskiego str. 331, tak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1298/05, opubl. LEX 206 467). Podobnie należy ocenić sytuację, w której użytkownik nieruchomości podnosi prawo udziału w sprawie zgłoszenia budowy z art. 29 ust. 1 pkt. 1 litera c dokonanej przez właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie jest dopuszczalną sytuacja, w której w postępowaniu w sprawie zgłoszenia budowy występowałby jednocześnie obok właściciela jako inwestora, użytkownik nieruchomości. Prawa użytkownika są bowiem reprezentowane przez właściciela. Prowadzenie inwestycji budowy gnojownika nie sprzeciwia się prawu użytkownika. W szczególności skoro sam użytkownik przyznaje, że prowadzenie takiej budowy jest warunkiem koniecznym funkcjonowania gospodarstwa rolnego w przyszłości, a to w ramach obowiązków, jakie przepisy unijne wyznaczają osobom prowadzącym gospodarstwa hodowlane, to brak podstaw do traktowania go jako "drugiego" obok właściciela inwestora, w zakresie tej samej budowy. Paradoksalnie zatem, mimo, że użytkownik może uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia z art. 30 Prawa budowlanego to nie jest stroną postępowania z wniosku właściciela zgłaszającego budowę gnojownika. Wyrażając powyższy pogląd odwołać się należy także do wyroku NSA z 2 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 857/05, opubl. LEX 188793, w którym zawarto stanowisko, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie ma miejsca na jednoczesne występowanie w charakterze strony w tym postępowaniu, właściciela nieruchomości i inwestora, który posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu użytkowania wieczystego. Skoro zatem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest w stosunku do art. 28 K.p.a. przepisem szczególnym, to krąg stron postępowania w sprawie zgłoszenia budowy jest tak zawężony jak w sprawie o pozwolenie na budowę, i poza zgłaszającym budowę inwestorem, ogranicza się do właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a do takich użytkownik nieruchomości, wywodzący swe prawa z umowy opartej na art. 252 k.c., nie należy. Z powyższych względów i z mocy art. 151 P.p.s.a. skarga H.R. podlegała oddaleniu.