II OSK 318/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Izabela Ostrowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. i H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1126/05 w sprawie ze skargi S. R. i H. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu przystąpienia do budowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Ke 1226/05 oddalił skargę H. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006r. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Starosta Suski działając na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego przez S. R. zamiaru budowy dwóch zbiorników na gnojówkę o pojemności 25m3 na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w S. B.. W uzasadnieniu wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymienia katalog obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę a podlega obowiązkowi zgłoszenia. Podniesiono, że z wniosku inwestora wynika, że zbiorniki na gnojówkę miały być zlokalizowane na niezabudowanej działce gruntu. Taka sytuacja - zdaniem organu - jest sprzeczna z zapisem art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zwrócono też uwagę, że według zgłoszenia i załączonych do niego dokumentów odchody pochodzenia zwierzęcego miały być doprowadzane do zbiorników na gnojówkę z projektowanego budynku inwentarskiego, na który S. R. nie posiada jeszcze pozwolenia na budowę. Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2005r. utrzymał w mocy zaskarżony akt organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że Starosta Suski złożył sprzeciw do zgłoszonych zamierzeń inwestycyjnych S. R. w terminie. Wskazano, że działanie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem, bo przyczyną sprzeciwu było ustalenie zamiaru budowy zbiorników na gnojówkę na niezabudowanej działce. Taka sytuacja pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pozwolenia nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Podniesiono, że wymienione w tym przepisie obiekty gospodarcze, w tym szczelne zbiorniki na gnojówkę o pojemności do 25 m 3, muszą być związane z produkcją rolną i uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że S. R. zamierza budować sporne zbiorniki na niezabudowanej działce, która nie tylko nie jest działką siedliskową i które nie uzupełniają zabudowy zagrodowej. Skoro tak, to zdaniem Wojewody Małopolskiego organ właściwie zastosował przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez H. R. skargą sądowoadministracyjną, w której skarżący domagał się uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego zarzucając błędną interpretację art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz błędne ustalenia faktyczne prowadzące do konstatacji, że zgłoszone zbiorniki na gnojówkę nie uzupełniają zabudowę zagrodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oddalił skargę H. R. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, iż nie pochodzi ona od strony postępowania. Sąd I Instancji wskazał, iż artykuł 28 kpa ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym w rozumieniu powołanego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy interes danego podmiotu będzie znajdował oparcie w przepisach prawa. O tym czy konkretny podmiot ma w sprawie chroniony interes prawny mają przepisy prawa materialnego, rzadziej procesowe lub ustrojowe. Od tak rozumianego interesu prawnego orzecznictwo sądowe odróżnia interes faktyczny. Ten drugi nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny danego podmiotu musi wynikać z ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 28 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje kto jest stroną w procesie inwestycyjnym. W szczególności w myśl ustępu 2 tego artykułu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie, kto jest inwestorem nie stanowi żadnych trudności, bowiem będzie nim zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie zamiaru budowy. Ten podmiot będzie adresatem wydanej w sprawie decyzji. Co do pozostałych stron rozstrzyga ustalenie, czy prawo (tytuł prawny) do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu jest prawem o jaki stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie wszczęte zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego toczy się według przepisów właściwych procedurze pozwolenia na budowę w zakresie stron postępowania. Instytucja zgłoszenia stanowi bowiem substytut pozwolenia na budowę, a samo zgłoszenie jest odpowiednikiem wniosku o pozwolenie na budowę. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu. Nie można nabyć statusu strony per facta concludentia. Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy H. R. nie stał się stroną tylko z uwagi na doręczenie mu decyzji organu odwoławczego z [...] lipca 2005r. Zdaniem Sądu, stroną postępowania niewątpliwie jest inwestor zgłaszający zamiar budowy. S. R. uczyniła to we właściwej formie, wykazując przy tym między innymi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. H. R. nie został w zgłoszeniu wskazany jako inwestor. W konsekwencji należało rozważyć czy może być traktowany jako strona w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stroną może być tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący H. R. swe prawa wywodzi z umowy darowizny gospodarstwa rolnego, w której ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości na 30 lat. Nie jest zatem właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym. Nie jest też zarządcą nieruchomości, gdyż słowo zarząd dotyczy w omawianym przepisie trwałego zarządu w rozumieniu art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zatem w rozpatrywanej sprawie H. R. wywodzi swe uprawnienie bycia stroną postępowania z umowy użytkowania gospodarstwa rolnego zawartej z jego właścicielem S. R. to brak jest podstaw prawnych do przyznania mu legitymacji czynnej w postępowaniu w sprawie zgłoszenia budowy. Orzecznictwo sądowe nie przyznaje użytkownikom, których prawo oparte jest na art. 252 k.c. własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej budowy i sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiedniej. Podobnie należy ocenić sytuację, w której użytkownik nieruchomości podnosi prawo udziału w sprawie zgłoszenia budowy z art. 29 ust. 1 pkt. 1 litera c dokonanej przez właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalną sytuacja, w której w postępowaniu w sprawie zgłoszenia budowy występowałby jednocześnie obok właściciela jako inwestora, użytkownik nieruchomości, prawa tego ostatniego są bowiem reprezentowane przez właściciela. Paradoksalnie zatem, mimo, że użytkownik może uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia z art. 30 Prawa budowlanego to nie jest stroną postępowania z wniosku właściciela zgłaszającego budowę gnojownika. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2007r. złożyli S. R. i H. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Na podstawie art. 174 pkt 1 wymienionej ustawy zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący H. R. nie jest stroną postępowania, podczas gdy z ustalonych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż jest on inwestorem w rozumieniu w/w przepisu. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu zawartym w zaskarżonym wyroku. W świetle bowiem ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż skarżącemu H. R. przysługują prawa strony w przedmiotowym postępowaniu, jako inwestorowi w rozumieniu Prawa budowlanego. Prawo budowlane w żadnym z przepisów nie zawiera definicji inwestora, określając jedynie, iż jest on "uczestnikiem procesu budowlanego" (art. 17 pkt. 1 Prawa budowlanego). W art. 18 i 19 Prawa budowlanego zostały określone natomiast obowiązki inwestora. Podstawowym z nich jest "zorganizowanie procesu budowy". Do innych obowiązków inwestora należy w szczególności zapewnienie: opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów, objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonania i odbioru robót budowlanych, w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Inwestor może ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie oraz może zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego. Inwestor jest organizatorem działalności budowlanej, którego zadaniem jest z reguły na organizowanie i finansowanie budowy, przy czym inwestor może występować również jako wykonawca lub projektant. Zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu orzekającego, iż nie jest dopuszczalna sytuacja, aby w postępowaniu o zgłoszenie budowy obok właściciela jako inwestor występował użytkownik nieruchomości. Prawo budowlane nie przewiduje przepisu, który zakazywałby łącznego występowania w procesie budowlanym właściciela nieruchomości oraz inwestora obok siebie. Właściciel może, albo wręcz powinien współdziałać z inwestorem w tym procesie W przedmiotowej sprawie S. R., jako właściciel złożyła zgłoszenie budowy, natomiast H. R., który na podstawie umowy darowizny użytkuje grunty stanowiące własność jego córki i prowadzi na nich gospodarstwo rolne, de facto organizuje i finansuje cały proces budowy zbiorników na gnojówkę, które są niezbędne do prawidłowego i zgodnego z prawem prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego. Takie współdziałanie właściciela z inwestorem w tym wypadku nie stanowi naruszenia przepisów prawa budowlanego, które też w żadnym przepisie nie przewiduje konieczności tożsamości podmiotu, który składa wniosek o zgłoszenie budowy, a następnie tą budowę realizuje i finansuje. Wobec powyższych okoliczności to właśnie H. R. jest w tym wypadku inwestorem, który ma interes prawny, a wręcz obowiązek sfinansowania i przeprowadzenia procesu związanego z budową zbiorników na gnojówkę, która to budowa warunkuje możliwość dalszego, zwykłego korzystania z użytkowanej rzeczy. Ponadto H. R. zarówno w odwołaniu od decyzji Starosty Suskiego, jak i skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego, wielokrotnie wykazywał, iż to on, jako prowadzący działalność rolniczą, będzie realizował wraz z właścicielem S. R. budowę zbiorników. Co prawda skarżący nie użył nigdzie słowa "inwestor", ale z treści odwołania i skargi, jasno wynika, iż to właśnie on, jako najbardziej zainteresowany całą sprawą, będzie organizatorem budowy. Reasumując w przedmiotowej sprawie H. R., występując obok właściciela nieruchomości S. R., jest inwestorem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i dlatego w myśl art. 28 ust. 2 w/w ustawy przysługują nu prawa strony w postępowaniu o zgłoszenie budowy. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania " jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 §1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej " biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego — uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia inwestor. Mając jednak na uwadze zakres jego obowiązków określonych w art. 18 cytowanej ustawy, należy przyjąć, iż jest nim osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej organizująca proces budowy i ponosząca na nią nakłady finansowe. Do podstawowych obowiązków inwestora należy uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru realizacji obiektu budowlanego lub prowadzenia robót budowlanych wymagających zgłoszenia. Inwestorem jest więc podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończonej inwestycji, przy czym może być równocześnie choć nie musi właścicielem nieruchomości. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, iż ustalenie kto jest inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego, nie nastręcza trudności, bowiem jest nim zawsze podmiot składający wniosek o pozwolenie na budowę lub dokonujący zgłoszenia. Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie niniejszej inwestorem dokonujący zgłoszenia zamiaru wykonania dwóch zbiorników na gnojówkę o pojemności 25 m 3 na działce o nr ew. [...] położonej w S. B. była S. R., będąca jednocześnie właścicielką przedmiotowej nieruchomości. W tak ustalonym stanie faktycznym uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż H. R. wywodzący swe uprawnienia z umowy użytkowania gospodarstwa rolnego zawartej z jego właścicielem S. R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu wywołanym sprzeciwem. Samo bowiem zgłoszenie jest jedynie oświadczeniem woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej i nie wszczyna postępowania " administracyjnego w sprawie zgłoszenia". Podejmowane przez właściwy organ czynności związane ze zgłoszeniem nie mają charakteru procesowego w rozumieniu kpa. Dopiero w sytuacji gdy organ dojdzie do przekonania, iż w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie, wydaje rozstrzygniecie w postępowaniu wszczętym z urzędu. Z tą też datą można mówić o ustaleniu kręgu podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu w charakterze stron. Na aprobatę zasługuje w tym kontekście przyjęta przez Sąd I instancji analogia do konstrukcji przewidzianej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Użytkownik o którym mowa w art. 252 kc do kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w niniejszym postępowaniu nie należy, co uzasadnia oddalenie jego skargi przez Sąd I instancji, wobec braku legitymacji czynnej do jej wniesienia. Okoliczności tej nie zmieniają obowiązki spoczywające na użytkowniku z tytułu faktycznego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Należy także podkreślić, iż użytkownik – H. R., posiadający stosowną zgodę właścicielki nieruchomości, może samodzielnie dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, stając się inwestorem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nie posiada natomiast przymiotu strony w postępowaniu wszczętym sprzeciwem wobec zgłoszenia dokonanego przez inwestora-właściciela nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.