II SA/Gd 481/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...], nr [...], decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] i postanowienie Wójta Gminy z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących R. K. i M. K. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 15 czerwca 1999 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. K. i M. K. pozwolenia na budowę budynku handlowego na terenie działki nr [...] w miejscowości N. W dniu 5 sierpnia 1999 r. właścicielka sąsiedniej nieruchomości – S. B. złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uzasadnieniem, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wójt Gminy decyzją z dnia 10 września 1999 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania. W wyniku kontroli instancyjnej Wojewoda decyzją z dnia 8 listopada 1999 r., nr [...], uchylił wskazaną decyzję i postanowił o wznowieniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W dniu 8 grudnia 1999 r., Wójt Gminy wydał kolejne postanowienie Nr [...] o wznowieniu tego postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia 10 stycznia 2000 r. Nr [...] Wójt Gminy odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia 15 czerwca 1999 r. W ocenie organu, w świetle posiadanych dokumentów oraz przepisów prawa, brak było podstaw prawnych do uchylenia wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W toku instancji, decyzją z dnia 10 kwietnia 2000 r., nr [...], Wojewoda uchylił w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 10 stycznia 2000 r., uchylił w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. i M. K. pozwolenia na budowę i odmówił udzielenia tego pozwolenia. W uzasadnieniu wskazano, że zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na przybliżenie inwestycji do granicy jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wyrażenie jej tylko przez jednego z małżonków nie czyni zadość wymogom § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa warunków z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. Nr 15 poz. 140). W następstwie wniesienia skargi przez R. K. i M. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 950/00, uchylił powyższą decyzję. Sąd ten wskazał na brak odpowiednich ustaleń w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (sygn. akt P. 11/2000) przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, utracił moc z dniem 16 marca 2001 r. oraz, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miał wskazany przepis w jego nowym brzmieniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda, decyzją z dnia 30 stycznia 2004 r. Nr [...] uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia 10 stycznia 2000 r. oraz decyzję tego organu z dnia 15 czerwca 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i orzekł o odmowie zatwierdzenia tego projektu i udzielenia R. i M. K. pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ustalił, że S. B. powzięła wiadomość o wydaniu decyzji z dnia 15 czerwca 1999 r. w dniach 27-28 lipca 1999 r. w związku z podjętymi przez skarżących robotami budowlanymi na działce nr [...], przyjmując w tym względzie za miarodajne oświadczenie S. B. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia 15 czerwca 1999 r. zatwierdzono projekt budowlany, który nie jest zgodny, zarówno z obowiązującym w dacie wydania tej decyzji rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i obowiązującym w czasie orzekania § 12 ust. 3 pkt 1a. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Niezgodność ta polega na usytuowaniu zabudowy, przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi, w odległości mniejszej niż 4 m. Wprawdzie § 12 ust. 7 w/w rozporządzenia stanowi, iż dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jednakże dotyczy to wyłącznie ścian pełnych bez otworów okiennych lub drzwiowych. Organ podkreślił, iż przyjęte rozwiązanie projektowe zakłada w północno - wschodniej ścianie budynku otwór drzwiowy w odległości 1,5 m od granicy działki oraz w południowo - wschodniej ścianie otwory drzwiowe bezpośrednio na granicy działki. R. K. i M. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję, podnosząc zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie ustalenia daty powzięcia przez S. B. wiadomości o decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę i ograniczenie czynności wyjaśniających tę kwestię jedynie do przyjęcia oświadczenia S. B. bez przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron postępowania i ewentualnych świadków oraz bez dokonania oceny wiarygodności złożonego oświadczenia w świetle okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego. Nadto, skarżący zarzucili, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż oparł zaskarżoną decyzję o obecnie obowiązujące przepisy prawa, a nie przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 1999 r. oraz z dnia 10 stycznia 2000 r. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 158/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia skarżącym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 czerwca 1999 r. Zakładając, że została ona odebrana w dniu jej wydania, dopiero po upływie 14 dni można było na jej podstawie wszcząć prace budowlane, tj. w dniu 30 czerwca 1999 r. Skarżący pismem z dnia 15 czerwca 1999 r. zawiadomili Urząd Gminy w G. o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 17 lipca 1999 r., a pismem z dnia 20 lipca 1999 r. o objęciu przez M. T. obowiązków kierownika budowy. Należy zatem przyjąć, że przed tą datą żadne prace budowlane nie były prowadzone. Wniosek o wznowienie postępowania złożony został w Urzędzie Gminy w G. w dniu 5 sierpnia 1999 r., a więc w terminie. Sąd wskazał, że w sytuacji niedoręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę udowodnienie przesłanki "dowiedzenie się" o istnieniu tej decyzji jest bardzo utrudnione, a na organie odmawiającym wznowienia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że wbrew twierdzeniom strony pominiętej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, treść tej decyzji była jej znana. Odnosząc się do drugiego z powołanych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, że po uchyleniu decyzji organ administracji orzeka stosując przepisy aktualnie obowiązujące w czasie wydania decyzji, chyba, że nowy akt prawny wprost nakazuje zastosowanie do określonych stanów faktycznych poprzednio obowiązujących uregulowań prawnych. Sąd podkreślił, że orzekający w trybie wznowieniowym organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Przesłanka braku udziału strony w postępowaniu jako przyczyna wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) sprawia, że po sprawdzeniu zachowania wymogu z art. 148 k.p.a. (termin do złożenia podania o wznowienie) postępowanie toczy się od nowa i zostaje zakończone jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. K. i M. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r., sygn. II OSK 728/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego kwestii zachowania przez S. B. przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący twierdzili bowiem, iż żądająca wznowienia postępowania była świadkiem rozmowy, w czasie której mąż jej udzielił zgody na usytuowanie budynku przy granicy jej nieruchomości, wiedziała od męża o wydaniu pozwolenia na budowę i osobiście odebrała decyzję o warunkach zabudowy. Celowe było więc przesłuchanie zarówno stron postępowania, jak i świadków, którzy mogliby stwierdzić rzeczywistą datę uzyskania przez S. B. wiadomości o kwestionowanym pozwoleniu na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do odebrania od żądającej wznowienia postępowania oświadczenia dotyczącego tej spornej kwestii i nie przeprowadził żadnych dowodów dla jej wyjaśnienia. Takie postępowanie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem, który nie wskazał przyczyn odstąpienia od wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarga kasacyjna zasadnie podnosi, iż organ dokonał oceny zgodności projektu budowlanego nie z przepisami, które obowiązywały w dacie jego zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę, lecz z przepisami, które weszły w życie kilka lat później. Wobec utraty mocy przez przepis § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie wymogu zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zastosowanie winien mieć wskazany przepis w nowym brzmieniu. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda błędnie uznał, iż Naczelny Sąd Administracyjny nakazał stosowanie w dalszym postępowaniu, do oceny zaistniałego stanu faktycznego, przepisów aktualnie obowiązującego, nowego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Stanowisko to zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie wskazując przyczyn odstąpienia od poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wynika, iż sąd któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie natomiast z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 r. wynika, iż w niniejszej sprawie istniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego kwestii zachowania przez S. B. terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Celowe było przesłuchanie zarówno stron postępowania jak i świadków mogących potwierdzić rzeczywistą datę uzyskania przez S. B. wiadomości o kwestionowanym pozwoleniu na budowę. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie było niezasadne i sprzeczne z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003 r. Po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania do obowiązków organu należy zbadanie czy podanie oparte jest na ustawowej podstawie wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało wniesione w terminie miesięcznym od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaniechanie przez organ zbadania tych kwestii stanowi istotne naruszenie prawa. Niezasadne wszczęcie postępowania wznowieniowego, mimo upływu terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a., godzi bowiem w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W niniejszej prawie zgodnie z oceną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia zachowania terminu do wniesienia podania nie została przez organy należycie zbadana. Postępowanie winno zatem powrócić do wstępnej fazy badania przesłanki wznowienia postępowania, co wymaga uchylenia wydanych decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność daty uzyskania przez S. B. wiadomości o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, winno obejmować przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron oraz świadków. Po przeprowadzeniu tych dowodów, organ zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. dokona oceny ich wiarygodności i poczyni ustalenia w zakresie daty, w jakiej S. B. dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że S. B. nie zachowała przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, organ wyda na podstawie art. 149 § 3 decyzję o odmowie wznowienia. Natomiast w razie ustalenia, iż termin do wniesienia podania został zachowany, organ wznowi postępowanie zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. W takim przypadku, w toku postępowania organ ten będzie zobligowany do dokonania m. in. oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami w zakresie odległości budynku od granicy sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego badanie zgodności projektu budowlanego z przepisami winno nastąpić na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z Nr 15 poz. 140). § 12 ust. 6 tego rozporządzenia, w zakresie wymogu zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, utracił moc w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn P 11/00 (OTK 2001/2/33) uznającym go za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zastosowanie będzie mieć wskazany przepis w brzmieniu usuwającym niezgodność rozporządzenia z ustawą. Przepis ten, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego uzyskał brzmienie: dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W razie spełnienia tego warunku organ winien nadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego rozważyć, czy zabudowa na granicy nie narusza interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono stanowisko, że wobec usunięcia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 z przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymogu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku budowy na granicy nieruchomości, brak jest podstaw do uznania, iż istnieje możliwość takiej budowy niepodlegająca ocenie organu budowlanego, przeciwnie ocena możliwości takiej zabudowy nieruchomości wymaga wnikliwego rozważenia interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości, chronionych przepisami art. 140 i 144 k.c. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 794/05 (Lex Nr 209453) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy której granicy ma powstać obiekt budowlany powinien więc rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo, że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99 (Lex 77640) wskazano, że wydanie pozwolenia na budowę z usytuowaniem budynku bezpośrednio przy granicy działki może dotyczyć sytuacji zupełnie wyjątkowych. W wyroku z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 634/05 (Lex Nr 198327) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego i art. 144 k.c., stwierdził, iż pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wprawdzie wydane, ale gdy zaistnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. W wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 500/05, wskazano natomiast, iż pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Organy administracji dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego) Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić wskazania Sądu oraz dokonaną w wyroku ocenę prawną. Na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnił wniosek skarżących o zwrot kosztów postępowania i zasądził na rzecz skarżących solidarnie od organu tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania kwotę 850 zł.