III SA/Kr 1356/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Wiesław Kisiel spr. WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi R. I. O. w K. na uchwalę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie zmian w planie budżetu na rok 2006 I stwierdza , że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa , II orzeka , że zaskarżona uchwała nie może być wykonana . wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1356/06 Uchwałą z dnia [...], nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej , na przewodniczącego Rady wybrany został K. K. Nieważność tej uchwały stwierdził Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...], nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. przez Radę Miejską. Ponieważ jednak skarga została następnie cofnięta, więc postanowieniem z dnia [...], [...] WSA w K. umorzył postępowanie sądowe. Postanowienie WSA uprawomocniło się z dniem 23 stycznia 2007 r. Ta sama uchwała Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] w sprawie wyboru K. K. na Przewodniczącego Rady Miejskiej została zaskarżona przez Gminę i Miasto, reprezentowane przez Burmistrza. W tym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. skargę odrzucił postanowieniem z dnia [...], [...] które uprawomocniło się z dniem 22 grudnia 2006 r. Ani skarżąca R. I. O. w K ., ani odpowiadający na skargę w imieniu Rady Miejskiej K. K. nie twierdzą, aby zostało uchylone powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...], nr [...] stwierdzające nieważność wyboru K. K. na Przewodniczącego Rady Miejskiej. K. K., działając jako Przewodniczący Rady Miejskiej, pismem z dnia 19 czerwca 2006 r. zwołał sesję Rady na dzień [...] i właśnie w czasie tego posiedzenia Rada podjęta zaskarżoną uchwałę nr [...] w sprawie zmian w planie budżetu na rok 2006. W aktach sprawy przekazanych Sądowi, znajduje się tekst zaskarżonej uchwały z prezentatą R. I. O. w K. z dnia [...] 2006 r. , czyli sprzed upływu 7. dnia od daty podjęcia uchwały. R. I. O. w K. uchwałą z dnia [...], nr [...] postanowiła zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wymienioną uchwałę z dnia [...]. W skardze podpisanej przez Prezesa R. I. O. w K. zawarty jest wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazano, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr [...] została podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia powoływanej jako "u.s.g."). Z tego powodu RIO domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Projekt uchwały był przedmiotem głosowania na sesji zwołanej i prowadzonej przez K. K., który nie był uprawniony do podejmowania czynności tego rodzaju. Skarga powołuje się w tym zakresie na dodatkowe wyjaśnienia zawarte w piśmie Wojewody z dnia 11 lipca 2006 r., nr [...]. Mając powyższe na uwadze oraz z uwagi na upływ terminu, przewidzianego art. 91 ust. 1 u.s.g. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego we własnym zakresie, RIO skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że sesja na dzień [...] została zwołana przez pełniącego ówcześnie obowiązki przewodniczącego rady, A. C. Pismem z dnia 12 czerwca, Wiceprzewodniczący przesunął termin sesji na dzień 29 czerwca 2006 r. Od dnia 27 marca, kiedy to odbyła się ostatnia sesja Rady Miejskiej sesje nie były zwoływane. Kolejne próby zwołania sesji podejmowane zarówno przez radnych jak i przez burmistrza nie przynosiły rezultatu. Zarówno Przewodniczący Rady, a po jego rezygnacji, najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący uchylali się od obowiązku zwołania sesji, mimo iż art. 20 ust. 1 u.s.g. wyraźnie nakazuje by sesje odbywały się w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. W tym czasie na uchwalenie czekało około 50 uchwał niezbędnych do dalszego i sprawnego funkcjonowania gminy. Ustawa nie daje Przewodniczącemu prawa do oceny pilności wniosków o zwołanie sesji, a jedynie nakazuje zwołać sesję, jeżeli wnioski w tej sprawie spełniają wymogi formalne. § 27 ust. 4 Statutu Gminy i Miasta stanowi, iż "o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadamia się radnych najpóźniej na 5 dni przed terminem obrad za pomocą listów poleconych lub w inny skuteczny sposób." W drodze analogii należy przyjąć, iż w taki sam sposób powinno nastąpić powiadomienie radnych o odwołaniu sesji, w przeciwnym bowiem razie może dochodzić do naruszeń ze strony osób uprawnionych do zwołania sesji i odwoływania jej w dowolnym czasie i z dowolnego powodu. "W razie niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 4 Rada może podjąć uchwałę o odroczeniu sesji i wyznaczyć nowy termin jej odbycia." (§ 27 ust. 5 Statutu). Z powyższych względów należało (zdaniem odpowiedzi na skargę) dojść do wniosku, że to Rada, a nie przewodniczący, decyduje o odroczeniu sesji. Sesja w dniu 16 czerwca została zwołana przez osobę uprawnioną i stawiło się na niej 11 radnych, tworzących niezbędne quorum. Ponieważ nie stawiły się osoby uprawnione do prowadzenia sesji, więc zaszła konieczność wypełnienia luki w ustawie, która takiej sytuacji nie reguluje. Art. 20 ust. 2c ustawy stanowi, iż pierwszą sesję nowo wybranej rady, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji. W dniu [...] najstarszym wiekiem radnym obecnym na sesji był J. T. Radny senior poprowadził obrady, na których powołano nowe prezydium Rady. Zatem sesja w dniu [...] została zwołana i prowadzona przez nowe prezydium Rady. Wobec ciągłego uchylania się Przewodniczącego, a następnie Wiceprzewodniczącego od zwołania i przeprowadzenia sesji nastąpił paraliż funkcjonowania Gminy. Personalne środki nadzorcze ustanowione w ustawie mogą być stosowane jedynie do organów gminy, a nie do ich organów pomocniczych, takich jak Przewodniczący Rady. Powstała zatem luka prawna, bowiem ustawa nie reguluje postępowania w takich sytuacjach. W sytuacji paraliżu działania rady jedynym rozwiązaniem stało się wypełnienie luki w ustawie poprzez odpowiednie zastosowanie art. 20 ust. 2c u.s.g. Uchwały których stwierdzenia nieważności żąda R. I. O. nie były, od samego początku, realizowane. Na ich podstawie nie zostały podjęte żadne czynności prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. A. Przedmiotem mniejszego postępowania sądowego jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] w sprawie zmian w planie budżetu na rok 2006. W granicach przedmiotowych tego postępowania sądowego nie mieści się natomiast ocena zgodności z prawem wyboru w dniu [...] K. K. na Przewodniczącego Rady Miejskiej. Stwierdzenia nieważności tej uchwały dokonał Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], które jest już prawomocne. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.). Dlatego w niniejszym wyroku nie ma konieczności, ani – prawnej możliwości ustosunkowania się przez Sąd do tej części argumentacji odpowiedzi na skargę, która dotyczyła wyboru K. K. na Przewodniczącego Rady Miejskiej w dniu [...] (art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wystarczy ograniczenie się do stwierdzenia, że stwierdzenie nieważności uchwały o wyborze oznaczało, iż uchwałę tę należy traktować jako nieważną i niewywołującą skutków prawnych ex tunc czyli z mocą wsteczną od dnia podjęcia nieważnej uchwały. W konsekwencji K. K. wysyłając w dniu [...] pismo do radnych w sprawie wyznaczenia sesji rady gminy na dzień [...], nie był Przewodniczącym Rady i nie mógł prawidłowo zwołać sesji Rady Miejskiej, ani - przewodniczyć jej obradom. B. Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 u.s.g.). W niniejszym postępowaniu Sąd przyjmuje za ustalone, że sesja Rady Miejskiej w dniu [...] została zwołana przez K. K., który nie był ani Przewodniczącym Rady, ani – jej Wiceprzewodniczącym czyli nie był upoważniony do zwołania sesji Rady i przewodniczenia jej obradom. Uchwały rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2002 r., II SA 1244/01, LEX nr 82677). Podjęcie uchwały z naruszeniem prawa uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.), a w razie upływu roku od jej podjęcia – stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem (art.94 ust.2u.s.g.). Dla dokonania powyższych ustaleń wystarczy istotne naruszenie prawa, a nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, porównywalne z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności czy niezgodności z prawem, zalicza się w szczególności —naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, a więc m.in. prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. W aktach sprawy przekazanych Sądowi, znajduje się tekst zaskarżonej uchwały z dnia [...] z prezentatą R. I. O. w K. z dnia [...] 2006 r. Organ nadzoru dysponował więc tekstem uchwały przed upływem 7 dni, a uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego "Norm budżetu nie można zaliczyć do norm prawa powszechnie obowiązującego, uchwała budżetowa nie jest więc aktem prawa miejscowego" Dorota Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", wyd. Branta 2003. Od uchwalenia zaskarżonej uchwały minęło już 17 miesięcy. Mając więc na uwadze art.94 ust. 2 u.s.g. Sąd orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. D. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst Dz.U.2001, nr 142, poz.1591 ; r.2002, nr 23, poz.220 i nr 62, poz.558, i nr 113, poz.984, i nr 214, poz.1806; r.2003, nr 80, poz.717, i nr 153, poz.1271 i nr 162, poz.1568; r.2004, nr 102, poz.1055 i nr 116, poz.1203; r.2005, nr 172, poz.1441 oraz 2006, nr 17, poz.128 - według stanu prawnego z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818).