II SA/Bd 617/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 października 2007r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja i decyzja z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł. ( [...] zł. ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 617/07 Uzasadnienie Starosta B. decyzją nr [...] r. znak [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. po rozpoznaniu wniosku M. i A. J., zatwierdził projekt budowlany i udzielił im pozwolenia na budowę zbiornika otwartego na gnojówkę – płynne odchody zwierzęce o poj. Vużytk. = 667 m3 w gospodarstwie rolnym na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]. W decyzji określono niezbędne wymogi wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.). Stwierdzono, że obszar oddziaływania nieruchomości objętej opracowaniem ogranicza się do nieruchomości objętej opracowaniem. Na mocy art. 104 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji. Odpis decyzji doręczono inwestorom M. i A. J. w dniu [...] stycznia 2007 r.. Jednocześnie odpis decyzji wywieszono na tablicy ogłoszeń w sołectwie G. i w Urzędzie Miejskim w K. W sołectwie G. decyzja była wywieszona w okresie od 16.1 2007 do 31.1.2007 r. a w Urzędzie miejskim w K. w czasie od 18 stycznia 2007 do 7 lutego 2007 r. W dniu [...] stycznia 2007 r. pisma w tej sprawie złożyło 9 osób. L. Sz. domagał się odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz wnosił o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, D. A. wniosła o odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz o powiadomienie jej o wszelkich czynnościach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania, M. D. wniosła o odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego stosownie do art. 84 K.p.a. podnosząc, że projekt budowlany nie spełnia wymogów ustawowych dla projektu budowlanego, B. R. wniosła o odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz o przeprowadzenie dowodu z oględzin, V. W. wniosła o odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz o przeprowadzenie dowodu z oględzin, K. P. wniosła o odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz powiadomienie jej o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie, J. K. wniósł o odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, E. D. wniosła o odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, M. D. o odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz o powiadomienie go o wszelkich czynnościach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania oraz oddzielnym pismem z tej samej daty o zawieszenie postępowania. W dniu [...] stycznia (data stempla pocztowego) pełnomocnik K. P. adw. T. G. wniósł pismo zatytułowane "odwołanie". Starostwo Powiatowe w B. pismem (wg rozdzielnika) powiadomiło 9 skarżących, że ich wystąpienia nie znajdują uzasadnienia prawnego do udzielenia odmowy planowanej inwestycji. Do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zostało natomiast przesłane odwołanie pełnomocnika K. P., na podstawie art. 133 K.p.a., uzupełnione następnie pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. P. reprezentowanej przez pełnomocnika uchylił decyzję Starosty B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i A. J. pozwolenia na budowę zbiornika otwartego na gnojówkę. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor, mimo tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, rozpoczął już prace budowlane. Dlatego rozpatrywanie odwołania od pozwolenia na tą budowę jest bezprzedmiotowe. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył inwestor A. J. Wskazał, że mimo nieostateczności decyzji rozpoczął budowę ponieważ uważał, że jest jedynym adresatem decyzji. Powołał się na treść art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który wskazuje, że stroną postępowania w sprawach pozwolenia na budowę może być zgodnie z treścią ustawy wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie są uważani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarga ta została uwzględniona przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w ten sposób, że uchylono decyzję dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze. W następstwie tej decyzji inwestor wycofał swoją skargę w następstwie czego sąd umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji powołano się treść art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i podzielono stanowisko organu I instancji, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami albowiem ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu odwoławczym okoliczności tych nie wyjaśniono i bez ustalenia przyjęto, że wnosząca odwołanie jest stroną postępowania. Prawidłowe ustalenie, że odwołująca się nie jest stroną postępowania winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzje złożył pełnomocnik K. P. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucił obrazę przepisów postępowania – art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż wyłącznie wnioskodawca jest stroną przedmiotowego postępowania, a skarżąca nie jest stroną w sytuacji, gdy jej nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy – art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, obrazę przepisów postępowania – art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8, 9 i 11 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zgodnie z tym przepisem jest nią w szczególności właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Argumentował, iż przedmiotem inwestycji jest budowa otwartego zbiornika na gnojówkę znacząco oddziałującego na tereny przylegające do działki objętej zezwoleniem z powodu konieczności znoszenia intensywnych emisji zapachów, hałasu, pyłu oraz gazów i innych substancji. Wywiódł, że organ odwoławczy zalegalizował samowolę budowlaną naruszając tym w sposób rażący prawo. Nadto, nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. W jego ocenie zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawierało również należytego uzasadnienia. Organ orzekający nie dokonał bowiem właściwej analizy zaistniałych w sprawie okoliczności, ponieważ nie wyjaśnił dlaczego obszar oddziaływania obiektu ograniczył tylko do nieruchomości objętej pozwoleniem, a także dlaczego przyjął prymat interesu społecznego utożsamiając go z interesem wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić nie tylko w tego powodu, że wyrokiem tut. Sądu z [...] r. sygn. II SA 168/07 została uchylona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a także z powodu istotnego naruszenia przepisów procesowych. Starosta B. wydając w dniu [...] stycznia 2007 r. pozwolenie na budowę i zatwierdzając projekt budowlany jako stronę postępowania wskazał tylko i wyłącznie inwestora. Stanowisko takie jest realizacją zasady zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.), że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tej sytuacji inwestor mógł zasadnie przypuszczać, że tylko on jest stroną. Tymczasem na terenie sołectwa G. i w Urzędzie Miejskim w K. wywieszono informację o wydaniu decyzji. Zgodnie z art. 49 K.p.a., strony mogą zostać powiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis ten stanowi realizację Rekomendacji nr R (87) 16 Komitetu Ministrów Rady Europy z 17.9.1987 r. dotyczącej postępowania administracyjnego oddziaływującego na znaczną liczbę podmiotów. Aby zastosować ten przepis należy zatem wskazać na przepisy szczególne, które przewidują taki sposób zawiadomienia. Przykładem takiego przepisu jest art. 46a ust. 5 ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Organy administracji nie wskazały na takie przepisy. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem od postępowania prowadzącego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie to ma inny przedmiot i inne podmioty. Dalszą istotną kwestią jest potraktowanie pism 9 "skarżących". W sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy decyzja została wydana i doręczona stronie w dniu [...] stycznia 2007 r., natomiast pisma wymienionych osób, które uważają się za strony postępowania zostały doręczone organowi w dniu [...] stycznia 2007 r. W takiej sytuacji należało wstępnie rozważyć, czy pisma te nie należy potraktować jako odwołania. Bliższa analiza wskazuje jednak, że pism tych nie można potraktować jako odwołań. Stronie postępowania decyzja została doręczona [...] stycznia 2007 r. i od tej daty biegł termin do złożenia odwołania. W terminie do złożenia odwołania, odwołanie mogą złożyć także osoby, które dotychczas nie były stronami, a takimi są faktycznie, jak również prokurator, który przyłączył się do postępowania na etapie odwołania. Pisma strony zostały złożone w dniu [...] stycznia 2007 (data stempla pocztowego) a organ otrzymał je [...] stycznia 2007 r. Decydujące znaczenie dla oceny charakteru pisma i skutków procesowych które wywołuje ma data nadania pisma. Należy zatem przyjąć, że są to pisma złożone w toku postępowania administracyjnego. Gdyby postępowania administracyjne drugoinstancyjne zostało skutecznie uruchomione, organ II instancji musiałby ustosunkować się do nich. Termin do złożenia odwołania biegł zatem od [...] stycznia 2007 r. (jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia w którym zdarzenie nastąpiło – art. 57 § 1 K.p.a.) i upływał po 14 dniach, czyli w dniu [...] stycznia 2007 r. Tymczasem odwołanie pełnomocnika K. P., które zostało przesłane przez Starostę B. (przy piśmie z dnia [...] lutego 2007 r.) zostało sporządzone [...] stycznia 2007 r. a nadane [...] stycznia 2007 r. Problematyka zachowania terminu odwołania nie była badana przez organ II instancji. Do kwestii tej należy ustosunkować się w toku dalszego rozpatrywania sprawy. Jeżeli natomiast zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, to jest to podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a.). Tym samym nie mogły się ostać obie wskazane w petitum wyroku decyzje Wojewody Kujawsko – Pomorskiego. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.