II GSK 273/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 604/07 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 604/07 - po rozpoznaniu skargi S. K. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] marca 2007r., nr [...] oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], którą umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem E. K. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] czerwca 2005 r. S. K., w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego, złożył w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Złożony wniosek miał, zgodnie z informacją uzyskaną w Biurze Powiatowym ARiMR, zastąpić wniosek poprzedniego właściciela – E. K., który w tej sytuacji swój wniosek, jak go poinformowano, winien wycofać. Zgodnie z tym E. K. (ojciec skarżącego) wycofał swój wniosek, złożony w dniu [...] lutego 2005 r. W dniu [...] sierpnia 2006 r. E. K. otrzymał informację o możliwości przejęcia płatności przez następcę prawnego, który przejął posiadanie całości gospodarstwa w okresie od złożenia wniosku do wydania decyzji. Organ wskazał, że ta możliwość powstała w związku z nowelizacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W związku z tym S. K. w dniu [...] sierpnia 2006r. złożył kolejny wniosek o przyznanie pomocy finansowej. W dniu [...] stycznia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku poprzedniego wnioskodawcy – E. K. - o dofinansowanie, z dnia [...] lutego 2005 r., wycofanego w dniu [...] czerwca 2005 r. Następnie organ I instancji, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] orzekł o odmowie przyznania płatności S. K. Powyższą decyzję organ wydał po zbadaniu złożonego wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych określonych w § 7a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz w zakresie obowiązywania art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z treścią § 7 a ust. 1 powołanego rozporządzenia w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności - nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego podmiot ten złoży wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego (...). Przytoczono też treść art. 30 § 4 k.p.a. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji dokumentów Kierownik Biura Powiatowego ustalił, iż w sprawie wniosku złożonego przez poprzedniego właściciela przedmiotowego gospodarstwa rolnego postępowanie zostało umorzone w dniu [...] stycznia 2006 r. w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej przez wnioskodawcę. Z uwagi na powyższy fakt organ, stosując § 7 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy finansowej wskazując, że wstąpienie skarżącego w miejsce poprzednika może nastąpić wyłącznie w trakcie toczącego się postępowania, tymczasem, uwagi na umorzenie postępowania, taka sytuacja w sprawie miejsca nie miała. Organ II instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że głównym powodem odmowy przyznania płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej było umorzenie przez organ I instancji postępowania toczącego się w przedmiocie przyznania tej płatności wobec poprzedniego producenta rolnego E. K. - ojca skarżącego S. K. Sąd zauważył, iż zbywca gospodarstwa rolnego – E. K. - złożył wniosek o przyznanie płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w dniu [...] lutego 2005 r., co oznacza, że z tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W trakcie tego postępowania skarżący S. K., po przeniesieniu na niego posiadania gospodarstwa rolnego, wraz z ojcem E. K. w dniu [...] czerwca 2005 r. udał się do Biura Powiatowego Agencji w B., gdzie już tego samego dnia złożył wniosek o dofinansowanie w swoim imieniu. W tym samym dniu, ojciec skarżącego - z uwagi na otrzymaną informację, że jego wniosek zostanie zastąpiony wnioskiem syna - wycofał wniosek z dnia [...] lutego 2005 r. WSA zauważył, że informacja o konieczności wycofania wniosku poprzednika spowodowała niekorzystne konsekwencje dla obu producentów, gdyż obaj dopłat nie otrzymali. Wskazano, że na rozprawie skarżący podniósł, iż przeniesienie gospodarstwa nastąpiłoby później (po wybudowaniu płyty gnojowej i szamba), co oznacza, że postępowanie w sprawie wniosku ojca z dnia [...] lutego 2005 r. nie zakończyłoby się umorzeniem a rozpatrzeniem wniosku i być może przyznaniem płatności. W opinii strony, pracownicy organu, w nowej sytuacji po nowelizacji ustawy - winni poinformować o tym, że ojciec powinien wnieść o uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie jego wniosku. Na uwagę, zdaniem WSA, zasługiwał fakt, że skarżący złożył dwa wnioski we własnym imieniu w dniu [...] czerwca 2005 r. i drugi w dniu [...] sierpnia 2006 r., co oznacza, że był w stałym kontakcie z organem i reagował na uzyskane tam informacje. Mając na uwadze ww. terminy, w jakich składał wnioski, stwierdzono, że S. K. spełnił przesłankę, o której mowa w § 7 a w § 7a ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Sąd wskazał, że zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego podmiot ten złoży wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Według WSA - w tej sytuacji gdy postępowanie zostało umorzone - nie została spełniona druga z przesłanek, wynikająca z art. 30 § 4 k.p.a. w brzmieniu: "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Sąd przyjął, że należy dać wiarę twierdzeniom skarżącego, że w Biurze Powiatowym w dniu [...] czerwca 2006 r. uzyskał od pracownika organu informację, że możliwe jest przejęcie płatności po ojcu, pomimo tego, że fundusze są wyczerpane, jeżeli skarżący sam złoży wniosek we własnym imieniu a ojciec swój wniosek wycofa (wycofany wniosek zostanie zastąpiony wnioskiem skarżącego). Powyższa informacja uzyskana w BP w B. spowodowała określone działania skarżącego i jego poprzednika, a ponadto jest to spójne z działaniami organu, utrwalonymi w aktach administracyjnych. Za oczywiste Sąd uznał, że do 1 sierpnia 2006 r. przepisy nie zawierały uregulowania umożliwiającego przejmującemu gospodarstwo rolne ubieganie się o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza rolnego. W tej sytuacji - skoro nie toczyło się postępowanie wobec poprzednika - to niezrozumiałe było skierowanie przez ten organ w dniu [...] sierpnia 2006 r. pisma do E. K. Przywołany fakt uwiarygodnia, w ocenie WSA, udzielenie błędnych informacji przez organ, co do możliwości przejęcia płatności przez nabywcę gospodarstwa rolnego. Nie można w zaistniałym stanie faktycznym – jak wskazano w uzasadnieniu wyroku - inaczej wytłumaczyć złożenia kolejnego wniosku przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2006 r., jak i niezaskarżenia decyzji o umorzeniu postępowania przez poprzedniego producenta rolnego. Te okoliczności dają się uzasadnić wyłącznie błędną informacją organu. Sąd I instancji podniósł, że skoro organ nie miał pewności, czy S. K. ma prawo, jako następca, do płatności w ramach kontynuacji po poprzedniku, to nie powinien był umarzać postępowania wobec jego ojca i jednocześnie przez blisko rok stwarzać wobec skarżącego taki stan, w którym ten ostatni był przekonany o prawie do przejęcia płatności. W ocenie Sądu należało podkreślić, że organ z umorzeniem postępowania w sprawie wniosku E. K. czekał od [...] czerwca 2005 r. do [...] stycznia 2006 r., a decyzję odmawiającą przyznania płatności S. K. organ podjął [...] marca 2007 r. Łącznie sprawa w I instancji była rozpatrywana ponad dwa lata, tj. od [...] lutego 2005 r. do [...] marca 2007 r., kiedy to organ I instancji odmówił S. K. przyznania płatności, powołując się na decyzję wydaną w dniu [...] stycznia 2006 r. umarzającą postępowanie wobec poprzedniego producenta rolnego. Za istotne w sprawie uznano, że błędne informacje były udzielane w trakcie toczącego się postępowania w stosunku do zbywcy gospodarstwa rolnego, jak i bezpośrednio przed wszczęciem postępowania z wniosku skarżącego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, udzielenie błędnych informacji w toku postępowania wszczętego z wniosku zbywcy gospodarstwa rolnego z dnia [...] lutego 2005 r. oraz w postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2005 r. i [...] sierpnia 2006 r., prowadzonych w ramach jednej sprawy, o przyznanie płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, naruszających art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, implikowało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, decyzji jej poprzedzającej oraz decyzji umarzającej postępowanie wszczęte z wniosku zbywcy gospodarstwa rolnego. Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : 1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. -poprzez : a) nieprawidłowe ustalenie przez Sąd, że organ rozpatrujący sprawę udzielił stronie błędnych informacji, b) nieprawidłowe ustalenie, że te błędne informacje skutkowały wydaniem przez organ decyzji uniemożliwiającej przejęcie przez stronę płatności oraz uniemożliwiły zaskarżenie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku złożonego przez E. K. przekazującego przedmiotowe gospodarstwo stronie, c) przyjęcie, że organ nieprawidłowo umorzył postępowanie z wniosku E. K., d) przyjęcie, że organ traktował stronę jak podmiot uprawniony do przejęcia płatności z wniosku złożonego przez poprzednika E. K. Powyższych błędnych ustaleń, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd dokonał wbrew zawartemu w aktach sprawy materiałowi dowodowemu. W konsekwencji nastąpiło błędne przyjęcie przez Sąd, że organy administracji w niniejszej sprawie naruszyły art. 8 i art. 9 k.p.a., stąd też naruszenie przez Sąd ww. przepisów postępowania stanowi okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi może być rozumiana jako zezwolenie na wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji organu wydanej w innej sprawie administracyjnej z punktu widzenia materialnoprawnego, tj. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej wycofanego wniosku E. K., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. poprzez błędną jego wykładnię tj. naruszenie przepisu § 7 a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ), poprzez przyjęcie, że strona złożyła wniosek w terminie a zatem spełniła przesłankę określona § 7a ust. 1 ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeczono, że pracownicy organu I instancji przekazali informację o pewności przejęcia płatności z wniosku złożonego przez E. K. przez jego syna. Zdaniem kasatora, wbrew wywodom Sądu, postępowanie dotyczące sprawy S. K. nie obejmuje postępowania wszczętego z wniosku jego ojca – E. K. Wskazano, że E. K., w związku z otrzymaniem renty strukturalnej, utracił status podmiotu uprawnionego do otrzymania płatności. W takiej sytuacji nawet gdyby nie nastąpiło wycofanie wniosku przez E. K., umorzenie postępowania nastąpiłoby z urzędu. Ta okoliczność wykluczała prawną możliwość późniejszego wyeliminowania z obrotu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku E. K. Nie zgodzono się zatem z konstatacją Sądu, iż nie można wykluczyć "że postępowanie wobec poprzednika nie zostałoby prawomocnie zakończone do dnia, w którym zaczął obowiązywać § 7a rozporządzenia". Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd dopuścił się naruszenia prawa procesowego, albowiem wyszedł poza regułę określoną przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a., co stanowi przesłankę określoną art. 174 pkt 2 tej ustawy i uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Kolejnym zasadniczym naruszeniem przez Sąd zasad postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, było - zdaniem organu - orzeczenie dotyczące uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku E. K. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ma zatem prawo uchylić wszystkie decyzje poprzedzające wydanie błędnej decyzji, jednak w granicach tylko jednej sprawy z punktu widzenia materialnoprawnego. Złożenie przez S. K. wniosku spowodowało rozpoczęcie nowej sprawy materialnoprawnej i tylko tej nowej sprawy winno dotyczyć rozstrzygnięcie. Tymczasem, jak wywodzono, poprzez błędne zastosowanie art. 135 p.p.s.a., Sąd w niniejszym postępowaniu wzruszył decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w sprawie z wniosku innego podmiotu, tj. E. K., która nie była przedmiotem niniejszej sprawy. Rozstrzygając zatem w tej sprawie o zakończonej już ostateczną decyzją sprawie E. K., Sąd wyszedł poza granice sprawy będącej przedmiotem skargi zarówno w znaczeniu podmiotowym jak i przedmiotowym. W zakresie naruszenia prawa materialnego podniesiono, że przepis § 7a powołanego rozporządzenia precyzyjnie określa przesłanki ustalające prawo do przejęcia płatności, w tym terminy składania wniosków. W ocenie kasatora przyjęte przez Sąd ustalenie, że S. K. spełnił przesłankę ustaloną tym przepisem stanowi błędną jego wykładnię. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy, na których oparto skargę kasacyjną nie są usprawiedliwione. W szczególności nie uzasadnia zawartego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" i "w granicach danej sprawy" oznacza, iż przedmiotem rozpoznania legalności sąd może uczynić jedynie sprawę administracyjną, w której wniesiono skargę. Na tle art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ukształtował się - aktualny także w obecnym stanie prawnym pogląd - że określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, iż chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). O tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym decydują zaś łącznie elementy podmiotowe - odnoszące się do podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz elementy przedmiotowe - dotyczące treści tych praw i obowiązków i ich podstawy prawnej i faktycznej. Wskazać też należy, że pojęcie "sprawy" - użyte w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - obejmuje wszelkie wydane w niej rozstrzygnięcia (akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice tak pojmowanej sprawy wyznacza więc istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym. W rozpoznawanym przypadku oceny wymaga zatem przede wszystkim, czy - mając na uwadze powyższe uwagi natury ogólnej - zachodziła tożsamość sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem E. K. jak i sprawy, w której orzeczono zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją w przedmiocie uprawnień S. K., odmawiającą przyznania mu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE. Rozważania w tym przedmiocie poprzedzić należy przypomnieniem, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez E. K. ([...] lutego 2005 r.) materię wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFORG) normowało rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji u Gwarancji Rolnej /EFORG/ (Dz.U.UE.L 99.160.80 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji u Gwarancji Rolnej /EFORG/ (Dz.U.UE.L 04.153.30). W ustawodawstwie krajowym kwestię tę regulowała ustawa z 28 listopada 2003 r. - o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich Dz.U. z 2005 r. Nr 17, poz. 142 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1a powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) Pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Wskazane wyżej rozporządzenie z 18 stycznia 2005 r. w § 3 - określającym przesłanki konieczne do przyznania płatności - wskazuje m.in., że płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 3 pkt 1), prowadzi działalność rolniczą (opisaną w § 3 pkt 2) i zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia (określonego w § 3 pkt 3). Zatem rozstrzygnięciu o udzielaniu płatności - jako pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarantowanej EFOGR - przypisać należy charakter nie tylko podmiotowy, (odnoszący się do występującego z wnioskiem producenta rolnego), ale i przedmiotowy, (jako że dotyczy konkretnego gospodarstwa rolnego i konkretnego przedsięwzięcia, realizowanego w tym gospodarstwie). Istota tego stosunku administracyjnoprawnego polega tym samym na rozstrzygnięciu o wsparciu finansowym konkretnego producenta rolnego, ale w ścisłym powiązaniu z prowadzoną przez niego działalnością rolniczą w konkretnym gospodarstwie rolnym z przeznaczeniem na jednoznacznie sprecyzowane przedsięwzięcie realizowane na tymże gospodarstwie. Związek przyznawanych płatności z konkretnym gospodarstwem rolnym wynika też z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), w myśl którego w ewidencji wniosków (...) zamieszcza się m.in. dane dotyczące działek rolnych objętych wnioskiem. Niewątpliwie znaczące jest też, że oprócz wymogu spełnienia przesłanek, o których mowa w przytoczonym wyżej § 3 rozporządzenia, udzielanie płatności następuje z uwzględnieniem zasad określonych w § 2 tzn. tylko do limitu tam określonego i - co jest niezmiernie istotne w punktu widzenia rozpoznawanej sprawy - według kolejności otrzymania przez ARiMR wniosków o przyznanie płatności. Uwzględniając powyższe (tzn. podmiotowo-przedmiotowy charakter rozstrzygnięcia i udzielanie płatności wg kolejności wniosków) rozważenia wymaga czy w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, w razie skutecznego przeniesienia własności gospodarstwa rolnego dopuszczalna była zmiana wnioskodawcy i czy tego rodzaju ewentualne następstwo procesowe skutkować może tym, że o kolejności otrzymania wniosku przez ARiMR (kryterium płatności z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r.) decyduje data złożenia wniosku przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Odpowiedzi na to pytanie - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - poszukiwać należy przede wszystkim w regulacji zawartej w art. 36 akapit 1 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. Zgodnie z tym artykułem "W przypadku gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeżeli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie." Jak widać przytoczone unormowanie przewiduje możliwość przejęcia przez inną osobę zobowiązania, będącego warunkiem przyznania wsparcia. W sposób niebudzący wątpliwości wyrażone zostało, że nastąpić to może w razie przekazania gospodarstwa (w całości lub w części). Nie jest natomiast jednoznaczne uzależnienie możliwości przejęcia tego zobowiązania od faktu przekazania gospodarstwa rolnego w "okresie ważności" zobowiązania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 lipca 2008 r. (sygn.akt II GSK 228/08 i II GSK 229/08) przyjął - i z tym należy się w pełni zgodzić - że istotnym dla rozważań, czy przejmujący gospodarstwo rolne może ubiegać się o przyznanie płatności, których dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, jest ustalenie, kiedy powstaje owo zobowiązanie - w rozumieniu art. 36 akapit 1 rozporządzenia unijnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wskazać na wstępie należy, że z prawnego punktu widzenia "zobowiązanie" oznacza stosunek prawny, na mocy którego wierzyciel może żądać od dłużnika czynienia czegoś (bądź zaniechania) a dłużnik ma obowiązek żądaniu temu zadośćuczynić. Tak pojmowane zobowiązania powstają z czynności prawnych, z aktów administracyjnych z czynów niedozwolonych oraz innych czynów i zdarzeń, z którymi ustawa łączy ten skutek. W materii, której sprawa dotyczy, pomoc finansowa udzielana jest wprawdzie w drodze decyzji administracyjnej, jednakże podjęcie przez organ administracyjny aktu o udzielaniu płatności jedynie konkretyzuje prawo podmiotu do tych płatności, nie rozstrzyga zaś o powstaniu po stronie producenta rolnego obowiązku realizacji przedsięwzięcia. "Zobowiązanie" podjęte przez producenta rolnego nie powstaje zatem z aktu administracyjnego. Podjęcie zobowiązania jest warunkiem przyznania wsparcia. Stanowi o tym wprost zarówno z art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 jak i z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005r.). Zobowiązanie to powstaje drogą jednostronnej czynności prawnej producenta rolnego, przez złożenie przez producenta rolnego oświadczenie woli, wyrażającego w sposób dostateczny zamiar zrealizowania przedsięwzięcia za środki pochodzące z przyznanych płatności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że pomoc finansowa w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich jest udzielana w drodze decyzji administracyjnej - na wniosek producenta rolnego /art. 5 ust. 1a i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz § 7 ust. 1 aktu wykonawczego/. Przyjąć należy zatem, że wniosek ten - jako wszczynający postępowanie administracyjne (art. 61 ust. 1 k.p.a.) - odpowiadać musi prawem przewidzianym wymogom formalnym (art. 63 § 1, 2 i 3 k.p.a.), od spełnienia których uzależniona jest skuteczność tej czynności. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to z chwilą skutecznego wniesienia wniosku o udzielenie wsparcia mówić można o podjęciu zobowiązania do realizacji przedsięwzięcia - określonego w planie dostosowania (...) opracowanym według zasad opisanych w § 6 i załączonym do wniosku zgodnie z wymogiem zawartym w § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. Tak podjęte zobowiązanie może być cofnięte do czasu wydania decyzji o przyznaniu płatności, zobowiązanie to przestanie producenta wiązać w razie odmowy udzielenia płatności a po wydaniu decyzji uwzględniającej wniosek, zobowiązanie wiąże do czasu wykonania zobowiązania ewentualnie do jego wygaśnięcia z innych przyczyn (np. wskutek następczej niemożliwości świadczenia). Okres "ważności zobowiązania" trwa więc od momentu złożenia (wraz z wnioskiem o przyznanie płatności) przez producenta rolnego organowi skutecznego oświadczenia o podjęciu zobowiązania do realizacji przedsięwzięcia do czasu jego wygaśnięcia. Zauważyć w tym miejscu należy, że według angielskojęzycznej wersji rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 unijny prawodawca mówiąc o okresie zobowiązania nie posłużył się pojęciem jego "ważności". Przyjąć zatem należy, że okres ważności zobowiązania to okres w jakim zobowiązanie to wiąże podejmującego go. Skoro - jak już podkreślano - podjęte zobowiązanie jest warunkiem przyznania wsparcia to oczywiste jest, że musi istnieć w toku procesu decyzyjnego. W przeciwnym wypadku - tzn. gdyby zobowiązanie to nie było ważne od chwili jego podjęcia przez producenta rolnego wraz ze zgłoszeniem wniosku o pomoc - nie byłaby spełniona przesłanka konieczna do udzielenia producentowi rolnemu płatności i do podjęcia decyzji uwzględniającej wniosek o udzielenie tej pomocy finansowej. Art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 normuje tym samym możliwość przejęcia zobowiązania w razie przekazania gospodarstwa podczas całego okresu tak pojmowanej ważności zobowiązania. Pozwala to na konstatację, że omawiana regulacja dotyczy zarówno sytuacji, gdy przekazanie gospodarstwa nastąpi w okresie między skutecznym złożeniem wniosku a jego załatwieniem jak i sytuacji, gdy do przeniesienia gospodarstwa dojdzie po wydaniu pozytywnej decyzji, ale w okresie, gdy zobowiązanie jeszcze nie wygasło. Skład orzekający w tej sprawie nie podziela zatem poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnianiu przywołanych wyżej wyroków z dnia 10 lipca 2008 r., że w rozumieniu art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia (...) powstaje z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia. Istotnie, składając wniosek o przyznanie wsparcia na realizację jednego z przedsięwzięć określonych w § 5 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. wraz z planem dostosowania producent rolny zgłasza zamiar realizacji przedsięwzięcia. Trafne jest spostrzeżenie, że decyzja o przyznaniu płatności umożliwia mu realizację tego zamiaru z chwilą wypłaty pierwszej raty, stanowiącej zaliczkę na poczet realizacji inwestycji. Nie można jednak utożsamiać momentu powstania ważnego zobowiązania z terminem w jakim możliwa jest jego realizacja. Raz jeszcze podkreślić należy, że gdyby zobowiązanie nie zostało podjęte, gdyby nie było ważne przed wydaniem decyzji nie byłoby możliwości uwzględnienia wniosku producenta rolnego; nie istniałaby bowiem konieczna do spełnienia pozytywna przesłanka warunkująca przyznanie wsparcia. Z tych samych przyczyn nie można też przyjąć, że okres ważności zobowiązania - o którym mowa w art. 36 akapit 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) - rozpoczyna się z chwilą wydania decyzji przyznającej wsparcie czy też z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna. Niewątpliwie producent powinien wykonać zobowiązanie, które podjął, w sposób odpowiadający celowi zobowiązania i w terminie wynikającym z jego natury. Skoro producent rolny zobowiązuje się do realizacji określonego przedsięwzięcia celem uzyskania płatności oczywistym jest, że wykonanie zobowiązania powinno nastąpić po wypłacie pierwszej raty płatności - na co wskazuje § 9 powoływanego aktu wykonawczego. Po stronie organu brak jednak uprawnienia do żądania wykonania zobowiązania. W razie niezrealizowania zobowiązania w tym czasie organ może domagać się zwrotu udzielonego (wypłaconego) wsparcia (art. 36 akapit 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) i § 10 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r.). W ocenie składu orzekającego w tej sprawie fakt, że omawiany art. 36 aktu unijnego - regulując możliwość przejęcia zobowiązania podjętego jako warunek wsparcia - jednocześnie normuje kwestię ewentualnego zwrotu przyznanego wsparcia oznacza jedynie, że okres ważności zobowiązania nie kończy się z momentem wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Oczywiste jest też, że wsparcie podlegać może zwrotowi tylko, gdy zostanie przyznane i wypłacone. Nie podważa to trafności przedstawionego wyżej wywodu, że przed wydaniem decyzji, jak i przed wypłatą pierwszej raty płatności zobowiązanie podjęte przez producenta musi być ważne. Zwrócenia uwagi wymaga nadto, że w analizowanym przepisie mowa o zobowiązaniu podjętym jako warunek przyznania wsparcia - a nie o zobowiązaniu podjętym jako warunek przyznanego wsparcia. Wprawdzie omawiana regulacja wskazuje "beneficjenta" jako osobę przekazującą "innej osobie" gospodarstwo rolne. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 718/08 nie definiuje pojęcia "beneficjenta" dla potrzeb aktu. Zgodnie z definicją słownikową "beneficjent" to osoba korzystająca z beneficjum (łac. beneficjum - dobrodziejstwo), czerpiąca z niego zyski ("Słownik wyrazów obcych" Wydawnictwo Naukowe PWN; Warszawa 1995 r.). W tym stanie rzeczy przyjąć trzeba, iż "beneficjentem" jest osoba uprawniona do płatności. Co prawda zgodnie z prawem krajowym to decyzja administracyjna konkretyzuje prawo producenta rolnego do pomocy w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Akt unijny nie reguluje jednak tych kwestii w ten sposób. W świetle dotychczasowych wywodów zbyt daleko idące byłoby zatem przyjęcie, że art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 718/08 ogranicza uprawnienia nowego posiadacza gospodarstwa z niego wynikające tylko do przypadku przekazania gospodarstwa po wydaniu decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że beneficjent w rozumieniu omawianego przepisu to tylko i wyłącznie osoba, na rzecz której wydano decyzję o udzieleniu pomocy, a tym samym, że art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 718/08 - w zakresie w jakim przewiduje możliwość przejęcia zobowiązania podjętego przez osobę przekazującą gospodarstwo rolne - nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przekazanie to ma miejsce przed merytorycznym rozpoznaniem złożonego wniosku decyzją. Za taką interpretacją art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 718/08, zgodnie z którą reguluje on skutek (w postaci możliwości przejęcia zobowiązania) przekazania gospodarstwa rolnego w różnych okresach ważności zobowiązania - pośrednio przemawiają też unormowania przewidziane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. - zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2006 r. Nr 142, poz. 1016). Przypomnienia wymaga, że: - w myśl § 7 a pkt 1 ww. rozporządzenia - w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi - jeżeli spełni przepisem tym przewidziane warunki (dotyczące terminu złożenia wniosku i realizacji przedsięwzięcia określone w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego); - zgodnie z § 7b pkt 1 - w przypadku gdy w okresie od dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności do dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b), nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, na warunkach w dalszej części przepisu wskazanych; - według zaś § 7 c) ust. 1 - w przypadku śmierci producenta rolnego, który złożył wniosek o przyznanie płatności, płatność przysługuje temu ze spadkobierców, który spełni określone przepisem warunki. Fakt, że rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia (9 sierpnia 2006r.) znaczy jedynie, że z tym dniem uprawnienie nowego posiadacza gospodarstwa do przejęcia zobowiązania poprzedniego posiadacza i w konsekwencji uprawnienie do płatności obowiązuje w kształcie i według szczegółowych zasad nadanych ww. aktem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, że uprawnienie takie nie istniało wcześniej, z mocy art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Podkreślić należy, że zarówno rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. - zmieniające powyższy akt, wydane zostały na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Zawarta w tym przepisie delegacja ustawowa upoważnia Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania zawieszania zwracania i zmniejszania pomocy finansowej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał pogląd, iż zasadą jest, że upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega też wykładni rozszerzającej, ani celowościowej. Żadne domniemanie ani wykładnia rozszerzająca treść upoważnienia ustawowego nie może wchodzić w rachubę. Granice dopuszczalnej regulacji zasad w rozporządzeniu wyznaczają postanowienia ustawy determinujące wykonawczy charakter tej regulacji. Normy wykonawcze nie są izolowanymi i zamkniętymi w sobie całościami. W układzie przyczynowo-skutkowym są w założeniu następcze i nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami aktów wyższego rzędu ani z ustawą, na podstawie których zostały wydane. Przepisy aktu wykonawczego nie mogą zatem wprowadzać nowych uprawnień, mogą jedynie dookreślać szczegółowe warunki realizacji uprawnień już istniejących. Podustawowe akty prawne mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej do materii aktów wyższego rzędu. Powyższe - przy uwzględnieniu zasady domniemania konstytucyjności rozporządzenia - popiera tezę, że art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 reguluje zarówno następstwo procesowe jak i sukcesję decyzji administracyjnej - w razie przekazania gospodarstwa rolnego. Znowelizowane rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich określa zaś jedynie szczegółowe warunki i tryb wejścia w prawa i obowiązki podmiotu, na rzecz którego wydana została decyzja o przyznaniu wsparcia w razie przeniesienia gospodarstwa rolnego wydania decyzji (§ 7 b ust. 1 i 2) i w razie śmierci producenta rolnego (§ 7 b ust. 1-3). W § 7 a ust. 1 i 2 uregulowano zaś szczegółowy tryb i warunki, spełnienie których umożliwia następstwo procesowe stron, co do zasady przewidziane w omawianym wyżej przepisie unijnego rozporządzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadzi to do wniosku, że S. K. stał się stroną postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego – E. K. (ojca), wszedł "w miejsce" dotychczasowej strony. Taki stan rzeczy powoduje, że sprawy z wniosków E. K. i S. K. w istocie stanowią jedną sprawę administracyjną w materialnoprawnym znaczeniu. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w pełni uprawniony był do objęcia kontrolą nie tylko zaskarżonej decyzji - odmawiającej S. K. przyznania wsparcia, ale także decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem E. K. Występujące w sprawie następstwo procesowe wskazuje zatem, że po pierwsze nie było podstaw do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem E. K., wadliwe było też przyjęcie, że wniosek S. K. wszczął nowe postępowanie (co rzutowało na wadliwą ocenę terminu jego wniesienia). W konsekwencji, jak już wskazano na wstępie, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest chybiony. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada zaś prawu - mimo błędnego uzasadnienia i wadliwego oparcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. Już z tych względów skarga podlegała oddaleniu. Zbędne jest tym samym szczegółowe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. - przez dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń co do naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Odnosząc się zaś zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to § 7a ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2008 r. - przez błędna jego wykładnię - wskazać należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Tymczasem w ocenie kasatora zarzucane naruszenie prawa materialnego nastąpiło przez błędne przyjęcie, ustalenie, że strona złożyła wniosek w terminie. Powyższe należy tymczasem do sfery ustaleń stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji. Także omawiana podstawa skargi kasacyjnej nie mogła zatem wywołać oczekiwanego przez stronę skutku. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.