III SA/Lu 422/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek,, Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi R. P. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie naruszenie dyscypliny służbowej uchyla zaskarżone orzeczenie. Orzeczeniem nr [...]z dnia [...] lipca 2007 r., wydanym na podstawie art. 133 ust. 8 pkt 1 oraz art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. P. od orzeczenia nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] maja 2007 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14 marca 2007 r. Komendant Powiatowy Policji w P. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu - referentowi Sekcji Ruchu Drogowego KPP w P. obwiniając go o to, że w okresie od 19 kwietnia 2006 r., do dnia 28 marca 2007 r. w P. podjął zajęcie zarobkowe poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego poprzez świadczenie pracy na stanowisku instruktora nauki jazdy w Ośrodku Szkolenia Kierowców [...], tj. o czyn z art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W toku postępowania Komendant Powiatowy Policji w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. zmienił granice czasowe zachowania objętego zarzutem, na okres od grudnia 2006 r. do dnia 13 maja 2007 r. Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego Organ I instancji orzeczeniem nr [...] z [...] maja 2007 r. stwierdził winę i odstąpił od ukarania. Od powyższego orzeczenia obwiniony złożył odwołanie do [....] Komendanta Wojewódzkiego Policji. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania. Obwiniony zarzucił orzeczeniu naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu istnienia zakazu nieodpłatnego pomagania przez policjanta małżonce prowadzącej działalność gospodarczą, który to zakaz narusza prowadzenie w wolnym czasie instruktarzu w należącej do żony szkole nauki jazdy, oraz art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca "odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego". Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że żona skarżącego J. P. prowadzi działalność gospodarczą - Ośrodek Szkolenia Kierowców [...] w P. Skarżący pomagał żonie w prowadzeniu działalności w niewielkim rozmiarze (nie więcej jak 2 - 3 godziny dziennie i nie w każdy dzień). Skarżący nie był zatrudniony w Ośrodku. Z wyjaśnień skarżącego wynika, iż jego żona w grudniu 2006 r. otrzymała zezwolenie na prowadzenie działalności szkoły nauki jazdy. Obwiniony pomagał żonie w prowadzeniu firmy. Jego pomoc polegała na uczeniu kursantów jazdy samochodem przed przystąpieniem do egzaminu na prawo jazdy. Nigdy nie otrzymywał z tego tytułu żadnego wynagrodzenia. Żona obwinionego rozpoczynała działalność gospodarczą i nie dysponowała pracownikami, natomiast bez prowadzenia nauki jazdy nie mogła spłacać kredytu zaciągniętego na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Obwiniony posiadając uprawnienia instruktora jazdy, od końca grudnia 2006 r. zaczął szkolić kursantów. Obwiniony nie traktował tego jako pracy w firmie, lecz pomoc dla członka rodziny, która nie kolidowała ze służbą. W dniu 30 maja 2006 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. z prośbą o zgodę na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, jako instruktor nauki jazdy w innym Ośrodku Szkolenia Kierowców [....] w P. Takiej zgody nie uzyskał, o czym został pisemnie poinformowany. Organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonego orzeczenia, gdyż obwiniony naruszył dyscyplinę służbową poprzez podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego. Odnosząc się do treści przedstawionego obwinionemu zarzutu organ wskazał, że pomoc, jakiej skarżący udzielał żonie stanowi zajęcie zarobkowe. Skarżący wykonując pracę w firmie należącej do jego żony, nawet bez uzyskania własnego wynagrodzenia, przyczyniał się do podniesienia dochodu całej rodziny, gdyż praca ta była opłacana na rzecz Ośrodka przez kursantów korzystających z jego instruktażu jazdy. W tej sytuacji - zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji - policjant winien uprzednio uzyskać pisemną zgodę przełożonego na podjęcie takiego zajęcia. Skarżący nie dopełnił więc wskazanego obowiązku wynikającego z ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w L. zauważył, iż przełożony dyscyplinarny błędnie określił kwalifikację prawną czynu zarzuconego obwinionemu w niniejszym postępowaniu dyscyplinarnym. W orzeczeniu wydanym w I instancji zastosowano art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który wskazuje na niewykonanie polecenia służbowego, a w opisanej sytuacji nie miało to miejsca. Brak zgody przełożonego na podjęcie zajęcia zarobkowego nie jest nie wykonaniem polecenia przełożonego. Przedmiotem zarzutu jest podjęcie zajęcia zarobkowego bez pisemnej zgody przełożonego. Prawidłową kwalifikacją czynu jest art. 132 ust. 1 i 2 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Powyższe uchybienia w ocenie [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji nie wpływają na sposób rozstrzygnięcia w tej sprawie. Na powyższe orzeczenie obwiniony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zaskarża je w całości, oraz zarzuca: 1) naruszenie prawa materialnego: - art. 62 ust. 1 ustawy o Policji - poprzez przyjęcie, iż przepis zawiera zakaz nieodpłatnego pomagania przez policjanta małżonce prowadzącej działalność gospodarczą, - art. 132 ust. 3 pkt 1 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji, pomimo stwierdzenia błędnej kwalifikacji prawnej czynu zarzuconego w postępowaniu dyscyplinarnym. 2) naruszenie szeregu przepisów postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającego je orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w P. i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że niezasadnie dokonano rozszerzającej, niekorzystnej dla niego interpretacji przepisu art. 132 ust. 1 i 2 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji – w tym kluczowego dla sprawy pojęcia "zajęcia zarobkowego". Żaden przepis ustawy o Policji, ani aktów wykonawczych nie precyzuje pojęcia "zajęcia zarobkowego" ani nie daje podstaw do objęcia nim "możliwości zarobienia pieniędzy". Powoływanie się w uzasadnieniu orzeczenia na treść art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest nieuprawnione. Z treści tego przepisu nie sposób wyinterpretować definicji pojęcia "zajęcia zarobkowego". Żaden przepis nie reguluje kwestii pomocy udzielanej małżonkom policjantów prowadzącym działalność gospodarczą na własny rachunek, a w szczególności nie nakłada na policjanta obowiązku ustanowienia rozdzielności majątkowej z małżonką w przypadku udzielania takiej pomocy. Skarżący uważa, że pomagając żonie w prowadzeniu działalności polegającej na nauce jazdy nie dopuścił się zachowania uchybiającego godności lub regułom wykonywania zawodu. Praca w ramach nauki jazdy w jego ocenie przede wszystkim powoduje podwyższenie kwalifikacji i rozwój zawodowy, co działa dla dobra służby. W ocenie skarżącego budzi wątpliwości sytuacja, w której organ I instancji (Komendant Powiatowy Policji w P.) opiera swoje orzeczenie na treści opinii prawnej zamówionej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L., której Komendant Wojewódzki zarazem wystąpił jako organ II Instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzuca naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, ponieważ pomimo zauważenia przez organ II instancji błędnej kwalifikacji prawnej deliktu dyscyplinarnego, orzeczenie organu l instancji zostało w całości utrzymane w mocy. Podana podstawa prawna orzeczenia jest zatem błędna i nic może pozostać w opisie deliktu i podstawie prawnej orzeczenia w postępowaniu dyscyplinarnym. Uchybienie przepisom postępowania polegało w ocenie skarżącego na naruszeniu zasady działania na podstawie przepisów prawa, naruszeniu zasady dwuinstancyjności i bezstronności postępowania dyscyplinarnego, co w szczególności polegało na oparciu orzeczenia I instancji (Komendanta Powiatowego Policji w P.) na treści opinii prawnej zamówionej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L., której Komendant Wojewódzki zarazem wystąpił jako organ II instancji, uznaniu obwinionego za winnego deliktu dyscyplinarnego pomimo nie wykazania, że upoważniają do tego konkretne przepisy prawa, rozstrzygnięciu wątpliwości na niekorzyść obwinionego bez wystarczających podstaw, nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, pominięciu podstawowego dla sprawy faktu nie uzyskiwania przez obwinionego z tytułu wykonywanych czynności jakiegokolwiek zarobku, nie dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo Komendant Wojewódzki Policji w L. ustosunkował się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności i bezstronności postępowania, poprzez oparcie orzeczenia I instancji na opinii prawnej zamówionej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L., stwierdzając, iż radca prawny będący jej autorem świadczy obsługę prawną Komendy Wojewódzkiej Policji w L., ale również Komendy Powiatowej Policji w P. Opinia prawna radcy prawnego została sporządzona w ramach wykonywanej przez niego obsługi prawnej KPP w P. Radca prawny nie jest uprawnionym organem do działania w postępowaniu dyscyplinarnym, natomiast organami takimi są właściwi komendanci Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna. Zacząć jednak należy od tego, że w ocenie Sądu organy obu instancji trafnie przyjmują, że opisana działalność pozazawodowa skarżącego była zajęciem zarobkowym. Świadczenie, które pełnił na zlecenie czy też na prośbę żony prowadzącej działalność gospodarczą było odpłatne, ponieważ szkoleni przez niego kursanci uiszczali opłaty za prowadzone przez niego lekcje, które pobierała żona skarżącego. Okoliczność, że wynagrodzenie za świadczoną pracę skarżący nie otrzymywał bezpośrednio, lecz odbierała je jego żona, nie zmienia oceny, że – w braku odrębnej umowy małżeńskiej – środki te były wspólne. Zgodnie bowiem z art. 31 § 1 i 2 ust. 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Do majątku wspólnego należą w szczególności pobrane wynagrodzenie za pracę i dochody z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków. Mimo więc, że wynagrodzenie za czynności świadczone przez skarżącego pobierała jego żona, trafiały one do majątku wspólnego, wzbogacając również skarżącego. Nie jest zatem tak, że nie odnosił on korzyści finansowych ze świadczenia lekcji dla kursantów, a więc działalność jego miała charakter zarobkowy. Brak świadomości zasad rządzących małżeńskim ustrojem majątkowym nie jest dla funkcjonariusza policji usprawiedliwieniem, ponieważ w razie wątpliwości powinien on wystąpić do przełożonych o zezwolenie podjęcia działalności zarobkowej lub zajęcie stanowiska o braku wymogu zezwolenia, tym bardziej, że wiedział o instytucji ograniczenia funkcjonariusza w zakresie podejmowania działalności zarobkowej. Nie mając stosownej wiedzy, dokonał własnej oceny prawnej w tym zakresie, zatem musiał się godzić z konsekwencjami nietrafnej decyzji. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, policjant nie może podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do Policji. Zgodnie zaś zapisem art. 132 ust. 1 i 2 Ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszeniem dyscypliny służbowej jest czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Ocena prawna dokonana w tym zakresie przez organy obu instancji jest więc prawidłowa. Nie można tez podzielić argumentu o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania dyscyplinarnego z tego powodu, że organy brały pod uwagę te same stanowisko prawne wyrażone przez radcę świadczącego obsługę prawną na terenie działania Komendy Wojewódzkiej Policji w L. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że radca prawny nie uczestniczy w wydaniu orzeczenia, a jego pogląd prawny ma charakter czysto pomocniczy i nie wiąże organów stosujących prawo. Także pozostałe zarzuty o charakterze procesowym, stawiane przez skarżącego mają charakter ogólnikowy, zawierają powtórzenia i w ocenie Sądu nie wnoszą nic istotnego do oceny sprawy. Skarżący jednak słusznie zarzuca, że pomimo zauważenia przez organ II instancji częściowo błędnej kwalifikacji prawnej czynu (poprzez wskazanie również art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji), orzeczenie organu l instancji zostało w całości utrzymane w mocy. Jest to błąd organu odwoławczego, który powinien zmienić w treści swojego orzeczenia kwalifikację prawną zarzutu, uniewinniając obwinionego w części dotyczącej niewykonania rozkazu przełożonego. Fakt wadliwej kwalifikacji czynu organ odwoławczy dostrzegł, wskazał jednak, że powyższe uchybienie w jego ocenie nie wpływa na sposób rozstrzygnięcia w tej sprawie. Jest to pogląd błędny. Zgodnie z art. 135 j ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym powinno zawierać m. in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną. Nie można uznać, że słowny opis przewinienia jest ważniejszy niż kwalifikacja prawna czynu, lub odwrotnie, a prawidłowość jednego elementu nie unieważnia ani nie usprawiedliwia błędu w drugim elemencie identyfikacji zarzutu. Konieczna jest spójność pomiędzy słownym opisem a jego zakwalifikowaniem prawnym, a treść orzeczenia nie może się wzajemnie wykluczać. Doszło więc do nieprawidłowości w opisie prawnym zarzucanego czynu, co było spowodowane błędną wykładnią organu I instancji w zakresie prawa materialnego – przepisu art. 132 ust. 3 pkt 1, ze skutkiem niedopuszczalnego zastosowania go w sprawie, co organ odwoławczy podczas kontroli zignorował. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej jako ppsa), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wskazuje się w literaturze (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 335), naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. W ocenie Sądu zachodzi sytuacja wpływu błędu na wynik sprawy. Treść orzeczenia zawierającego w swej podstawie prawnej ten przepis różni się niewątpliwie od treści orzeczenia przepisu tego nie zawierającego. Prawidłowa wykładnia art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji uniemożliwiłaby zamieszczenie tego przepisu jako kwalifikacji prawnej czynu popełnionego przez skarżącego. Procedura zawarta w ustawie o Policji uniemożliwia dokonanie zmiany samej kwalifikacji prawnej czynu przez organ odwoławczy w postępowaniu dyscyplinarnym. Nie oznacza to w ocenie Sądu, że błąd taki może być pominięty w trakcie postępowania kontrolnego. Orzeczenie organu II instancji nie powinno było utrzymywać w mocy wadliwego w części orzeczenia organu Instancji, a organ odwoławczy powinien – zgodnie z art. 135n ust. 4 ustawy o Policji – wydać stosowne rozstrzygnięcie. Utrzymując zaskarżone orzeczenie organ odwoławczy powielił zatem w jego treści błąd w stosowaniu prawa materialnego - art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a jednocześnie nie dokonując uchylenia w części orzeczenia organu I instancji, naruszył wskazany przepis proceduralny postępowania dyscyplinarnego. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 132 ust. 3 pkt 1 i art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, Sąd orzekł jak w sentencji.