II OSK 204/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 617/07 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 617/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 85, art. 86 ust. 1 pkt 9, art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz.880 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Borzechów z dnia [...] marca 2007 r. wymierzającą S. D. karę w wysokości 182.963,73zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 9 sztuk drzew rosnących na nieruchomości nr [...] w K. D.. Organy ustaliły, że S. D. nie mając wymaganego prawem zezwolenia (art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) w maju 2006 r. wyciął 10 drzew rosnących na jego własnej działce. Dla ustalenia wysokości kary wzięto pod uwagę 9 drzew: klon o obwodzie pnia na wysokości 130 cm - 50 cm; grab - 60 cm, wiąz - 60 cm, wiąz - 90 cm oraz 5 sztuk grabów o obwodzie 40 cm, wyłączając akację, która jesienią 2005r. została uznana za chorą. Za podstawę określenia ilości wyciętych drzew przyjęto protokół z oględzin z dnia 14 września 2005 r., sporządzony w odrębnym, wcześniejszym postępowaniu o wydanie pozwolenia na wycięcie innych 22 znajdujących się na tej samej działce drzew. Organ wyjaśnił, że nie było możliwe ustalenie tej okoliczności w drodze oględzin dokonanych w tej sprawie, ponieważ po wycince nie było kłód, a karpy były przysypane ziemią. W odwołaniu S. D. zarzucił, że organ nie przeprowadził wyczerpująco postępowania dowodowego, w szczególności nie ustalił stanu zdrowotnego wyciętych drzew, co mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ drzewa te były obumarłe i nie rokowały szans na przeżycie. Nadto organ powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego dendrologa, który ustaliłby stan zdrowotny wyciętych drzew, a nie opierać się na protokole oględzin przeprowadzonych w innej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu przy ustalaniu stanu faktycznego zasadnie oparto się na materiałach postępowania z 2005 r. i zeznaniach świadków, według których tylko połowa wszystkich drzew była uschnięta, co daje podstawę do przyjęcia, że chodzi o te 22 drzewa, na których wycięcie S. D. uzyskał pozwolenie. Kolegium nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa, gdyż nie byłoby możliwe wydanie opinii o stanie zdrowia wyciętych drzew z uwagi na upływ czasu, brak karp i inne czynniki, co potwierdziła dendrolog I. H. w rozmowie telefonicznej. W skardze na powyższą decyzje S. D. wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego organ powinien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego dendrologa, który na podstawie pozostałości po wycince (np. karp) oceniłby stan zdrowia usuniętych drzew. Skarżący podniósł, że usunął chore, obumarłe drzewa, nie rokujące na przyszłość. W ocenie skarżącego nie było podstaw do przyjęcia, że usunięto zdrowe drzewa, skoro powodem wydania w 2005 r. zezwolenia na wycięcie 22 drzew była ich choroba. Okoliczność, iż tak wiele drzew było chorych nasuwa uzasadnione podejrzenie, że również 9 kolejnych usuniętych drzew także było chorych. W konsekwencji nie byłoby materialnej podstawy wymierzenia kary, gdyż nie wymierza się jej za usunięcie drzew chorych albo wymierzono by karę niższą. Skarżący podkreślił, że dendrolog I. H. nie wykluczyła możliwości ustalenia stanu zdrowia wyciętych drzew, ale stwierdziła jedynie, że nie jest w stanie wypowiedzieć się na ten temat jednoznacznie. Ponadto organ błędnie oparł się wyłącznie na protokole oględzin z dnia 14 września 2005 r. przeprowadzonym w innej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, iż ustawa z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm.) jako zasadę wprowadza usuwanie drzew lub krzewów po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu. (art. 83 ust. 1). Natomiast usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia skutkuje nałożeniem obligatoryjnej pieniężnej kary administracyjnej, której zasady wymierzania określają przepisy art. 88 - 90 ustawy. Sąd uznał, iż zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości postępowania dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podniósł, iż wprawdzie art. 86 ust.1 pkt 9 ustawy stanowi, że nie pobiera się opłat za usuwanie m.in. drzew, które obumarły lub nie rokują szans na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, jednakże z przepisu tego nie wynika, że usuwanie takich drzew bez zezwolenia nie jest deliktem administracyjnym i nie podlega pieniężnej karze administracyjnej (W. Radecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz" - Difin, Warszawa 2006, s. 262). Zatem organy nie miały obowiązku powoływać biegłego dendrologa, ani prowadzić innych dowodów na okoliczność ustalenia stanu zdrowia wyciętych drzew, skoro dla przyjęcia odpowiedzialności i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia nie ma znaczenia, że były one obumarłe i nie rokowały szans na przeżycie. Sąd pierwszej instancji w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i błędnej oceny dowodów. Decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. - organ uzasadnił, które zeznania świadków uznał za wiarygodne, a dlaczego innym odmówił wiarygodności. Organy administracyjne dokładnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, wymierzając skarżącemu administracyjną karę pieniężną, wyliczoną zgodnie z art. 89 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie zieleni, zadrzewień albo drzew bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229) i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz.2306 ze zm.). Sąd podkreślił, że kara pieniężna za delikty administracyjne jest niezależna od winy sprawcy, dlatego organ ma obowiązek wymierzyć ją w ustawowej wysokości bez względu na motywy. Osoba ukarana ma jedynie możliwość ubiegania się o rozłożenie wymierzonej kary na raty, zgodnie z art. 88 ust. 6 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. D., reprezentowany przez adwokata J. C.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji, przez co zostały naruszone następujące przepisy: a) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na wadliwym uznaniu, że organy administracyjne dokładnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości, tymczasem Sąd wadliwie przyjął, że organ II instancji nie naruszył: - art. 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organy administracyjne dokładnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe pomimo, iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii, w konsekwencji czego nie została dokonana ocena stanu zdrowotnego wyciętych drzew, co spowodowało naruszenie powołanych przepisów oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; - art. 81 k.p.a. polegający na wadliwym uznaniu, że organy administracji nie uchybiły przepisom dotyczącym prowadzenia postępowania dowodowego pomimo, iż organ administracji dokonał włączenia do materiału dowodowego niniejszej sprawy dowodów, zgromadzonych w innym postępowaniu, tj. protokołu ze szkicem z dnia 14 września 2005 r. dotyczącego postępowania w sprawie o wydanie skarżącemu zezwolenia na wycięcie 22 innych drzew niż te, których wycięcie bez wymaganego zezwolenia było przedmiotem postępowania przed organem II instancji, bez stosownego postanowienia w tym przedmiocie, czym naruszone zostały wskazane przepisy prawa; 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a mianowicie: - art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004, Nr 92, poz. 880 ze zm.,) polegające na jego błędnej interpretacji wyrażającej się w przyjęciu, że analiza w./w. przepisu wskazuje, że usuwanie obumarłych drzew bez zezwolenia jest deliktem administracyjnym i podlega pieniężnej karze administracyjnej a w konsekwencji wadliwym uznaniu, że naliczenie opłaty za usunięcie drzew było prawidłowe a okoliczności związane z tym, że przeznaczone do wycinki drzewa znajdowały się w złym stanie zdrowotnym, były obumarłe i nie rokowały szansy na przeżycie, nie mają wpływu na przyjęcie odpowiedzialności skarżącego i nałożenie administracyjnej kary. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia według norm prawem przepisanych. W ocenie skarżącego stanowisko organu, że drzewa całkowicie lub częściowo uschnięte to te, na których wycinkę skarżący uzyskał zezwolenie jest nieuprawnione i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Skarżący podniósł, że ocena dendrologa I. H., która stwierdziła, iż nie może jednoznacznie wypowiedzieć się do stanu zdrowotnego drzew, nie może być miarodajna i jednoznaczna. Skarżący stwierdził, że wnioskowanie - iż usuwanie m.in. drzew, które obumarły lub nie rokują szans na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, jest deliktem administracyjnym i podlega pieniężnej karze administracyjnej - wynika z błędnej interpretacji art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy. Skarżący wskazał, że przeznaczone do wycinki drzewa znajdowały się w złym stanie zdrowotnym, były obumarłe i nie rokowały szansy na przeżycie. Powyższy przepis stanowi, iż nie pobiera się opłat za usunięcie takich drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Ocena stanu zdrowia drzew wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu dendrologii. Ustalenia takie nie zostały jednak dokonane. Skarżący podkreślił, że w 2005 roku otrzymał zezwolenie na wycięcie 22 drzew rosnących na przedmiotowej nieruchomości, które m.in. były chore. Skoro tyle drzew było w złym stanie zdrowotnym, to nie można wykluczyć, że również w złym stanie zdrowotnym znajdowały się drzewa za wycięcie, których naliczono karę administracyjną. W tej sytuacji, jeżeli doszło do usunięcia właśnie tego rodzaju drzew obciążenie opłatami z tego tytułu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Powyższy przepis ustanawia ogólną zasadę ochrony zadrzewień, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w ustępie 6 artykułu 83 ustawy. Artykuł 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody zawiera zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia. W katalogu tym nie zostały wymienione drzewa obumarłe. Tym samym usunięcie drzew obumarłych wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy. Jak stanowi art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa. Prowadzi to do wniosku, że obumarcie drzewa może co najwyżej stanowić uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, lecz nie może usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycięcia drzewa. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów dokonuje oceny, czy podane we wniosku drzewo jest obumarłe i jakie są przyczyny obumarcia, jak też, czy drzewo rokuje (bądź nie rokuje) szans na przeżycie i wobec tego, czy możliwe jest wydanie stosownego zezwolenia na jego usunięcie. W pewnych przypadkach organ może rozważyć celowość powstrzymania się z wydaniem zezwolenia do rozpoczęcia okresu wegetacyjnego roślin, kiedy będzie mógł dokonać takich ustaleń. A zatem, posiadacz nieruchomości nie posiada uprawnień do samodzielnej oceny żywotności drzew lub krzewów i samowolnego usunięcia drzew lub krzewów, które według jego oceny są obumarłe i nie rokują szans na przeżycie. Za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną - art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika obowiązek nałożenia kary administracyjnej w przypadku usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia skutkuje obligatoryjnym wymierzeniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), niezależnie od przyczyn samowolnego działania. Ustawa nie dopuszcza bowiem możliwości żadnego samowolnego działania posiadacza nieruchomości. Usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia jest deliktem administracyjnym, którego popełnienie zagrożone jest sankcją w postaci kary administracyjnej. Kara administracyjna, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy. Opłata za usunięcie drzew lub krzewów jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości o wydanie stosownego zezwolenia tj. w przypadku zgodnego z prawem (za zgodą właściwego organu) usunięcia drzew. Natomiast kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew. Z powyższych względów do kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 1 ustawy, enumeratywnie wyliczający w punktach 1 - 13 sytuacje, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew. W szczególności w przypadku samowolnego usunięcia drzew nie znajduje zastosowania - powołany przez skarżącego - przepis art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Żaden zaś przepis ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) nie przewiduje, a tym bardziej nie nakazuje stosowania przepisu art. 86 ust. 1 ustawy do kary administracyjnej wymierzanej w przypadku samowolnego usunięcia drzew. Przepisy art. 86 ust. 1 ustawy zwalniają od obowiązku uiszczenia opłaty a nie z obowiązku poniesienia kary za samowolne działanie. Przepis art. art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy zwalnia zatem od opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie i to z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, lecz nie zwalnia z konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Z tych przyczyn kwestia stanu drzewa (obumarcia) może mieć znaczenie przy naliczaniu opłaty za usunięcie drzewa (art. 84 - art. 86 ustawy o ochronie przyrody), ale nie przy wymierzaniu kary administracyjnej (art. 88 ustawy o ochronie przyrody). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie uzyskał przed wycięciem przedmiotowych drzew stosownego zezwolenia na ich usunięcie. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody. Zważywszy jednocześnie, że stan drzew (obumarcia) nie ma znaczenia przy wymierzaniu kary administracyjnej, to tym samym nie można podzielić zarzutów kasacyjnych o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 p.p.s.a., albowiem organy administracji publicznej nie naruszyły art. 77 § 1 w związku z art. 84 § 1, art. 7 i art. 81 k.p.a. Skoro bowiem stan drzew (obumarcia) nie ma znaczenia przy wymierzaniu kary administracyjnej, to nie zachodziła podstawa do przeprowadzania w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego dendrologa. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też kwestia posłużenia się przez organy protokołem oględzin sporządzonym w innej sprawie na okoliczność stanu drzew. Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji organy w niniejszej sprawie nie miały obowiązku powoływać biegłego dendrologa, ani prowadzić innych dowodów na okoliczność ustalenia stanu zdrowia wyciętych drzew, gdyż dla przyjęcia odpowiedzialności i nałożenia kary administracyjnej nie ma znaczenia, czy drzewa były obumarłe i nie rokowały szans na przeżycie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.