II OSK 626/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1164/07 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. o sygn. Akt VII SA/Wa 1164/07 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta St. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006r. zmienił decyzję ostateczną o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. zezwalającą na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina [...] przy ul. [...] w Warszawie na potrzeby Teatru [...] w ten sposób, że zatwierdził aneks do projektu budowlanego przebudowy sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina [...] przy ul. [...] w Warszawie i zezwolił na budowę według tego projektu. Pozostałe warunki decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2005r. pozostawił bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że zamierzenie to jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 29 czerwca 2006r. ustalającą zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie teatru [...], dobudowie przejścia krytego oraz zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu użytkowego na działce nr [...],[...] i [...], a inwestor złożył wymagane dokumenty. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, wskazując, że zamienny projekt budowlany dotyczy nieruchomości na dz. nr [...] przy ul. [...], a nie działki przy ul. [...], której dotyczył projekt przed zmianą oraz że aneks dotyczy zakresu zmian będącego w istocie dobudową na innej nieruchomości. Członkowie Wspólnoty są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości na dz. [...] przy ul. [...], będącej w obszarze oddziaływania przedmiotowej rozbudowy, a działka nr [...] jest obciążona służebnością dojścia i dojazdu na rzecz działki nr [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Prezydenta Miasta St. W-wy Nr [...] z dnia [...] września 2006r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując zapis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy wskazał na ograniczony krąg podmiotów uprawnionych do brania aktywnego udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Podkreślając, że status strony w myśl art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego musi wynikać z przepisów prawa materialnego, Wojewoda stwierdził, iż odpis KW [...] dla działki ew. nr [...] nie wskazuje, aby Wspólnota Mieszkaniowa miała interes prawny w przedmiotowej sprawie administracyjnej, bowiem zapis o nieodpłatnej służebności dojścia i dojazdu nie wyczerpuje przesłanek z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego Wspólnota w żadnej mierze nie wykazała pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, aby przysługiwało jej prawo udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na wykonanie robót przebudowy sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina [...] przy ul. [...]. Stwierdzenie, że odwołanie pochodzi nie od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa stanowiło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 28 kpa i art. 107 § 3 kpa oraz nieuwzględnienie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, mimo że Wspólnota jest użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania inwestycji co wynika z przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rozporządzenia Min. MSW i A z dnia 16 czerwca 2006r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Strona skarżąca przyznała, że nie była stroną postępowania o pozwolenie na roboty budowlane objęte decyzją Nr [...] i nie była tamtym postępowaniem zainteresowana. Sytuacja uległa zmianie, gdy inwestor w 2006r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy działki [...] i [...], które stanowią wewnętrzne podwórze dla nieruchomości sąsiedniej nr [...], której współużytkownikami są członkowie Wspólnoty. Nieruchomość, działka [...] znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu który miał być rozbudowany na nieruchomościach nr [...] i [...]. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Wspólnotę uznano za stronę czyli przyjęto, że ma interes prawny, a zatem nieuznanie strony występującej w tamtym postępowaniu przy postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Stanowisko to zdaniem skarżącej potwierdza fakt uchylenia przez Sąd powołanej decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości [...] i [...], co powoduje, że decyzja Nr [...] o którą chodzi w sprawie zezwala na rozbudowę budynku bez posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że art. 28 kpa, który określa pojęcie strony postępowania, pozostaje w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i mającego zastosowanie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że członkowie odwołującej się wspólnoty choć są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości nr [...] położonej w sąsiedztwie spornej inwestycji, jednakże automatycznie nie oznacza to bycia przez nich stroną postępowania o pozwolenie na budowę krytego przejścia oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na działce nr [...]. Zapis ustawy stanowi bowiem wyraźnie, iż nieruchomość ta musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, a na tę okoliczność strona skarżąca nie przedstawiła argumentów wskazujących szkodliwość takiego oddziaływania. Według art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia te muszą wynikać z charakteru i funkcji tego obiektu budowlanego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, a strona skarżąca nie udokumentowała, że projektowana inwestycja narusza jej uzasadnione interesy prawne w jakimś zakresie, przy naruszeniu określonych przepisów. Zapis o nieodpłatnej służebności dojścia i dojazdu nie wyczerpuje przesłanek z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Z zapisu księgi wieczystej działki nr [...] nie wynika też, aby członkowie Wspólnoty byli jej właścicielami, zaś podnoszona kwestia zmniejszenia podwórka nie pozbawia ich dostępu do drogi publicznej. Z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższego sąsiedztwa, co jednak samo przez się nie oznacza i nie może prowadzić do wniosku, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa. Za nietrafne należy uznać twierdzenie, że decyzja zezwalająca na rozbudowę teatru zaistniała bez ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem decyzja prezydenta m. St. W-wy została wydana w dniu [...] września 2006r. tj. w okresie kiedy istniała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy ustalająca zasady zagospodarowania tego terenu, którą to decyzją wyeliminowało z obrotu dopiero orzeczenie sądowe z 19 marca 2007r. Jednocześnie w odniesieniu do argumentacji skargi wywodzącej interes prawny z postępowania dotyczącego warunków zabudowy Sąd wskazał, że uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza automatycznie interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty w płaszczyznach tych postępowań. Sąd wskazał również, że w przedmiotowej sprawie jest to decyzja proceduralna organu odwoławczego, a zatem podnoszone naruszenia przepisów przeciwpożarowych i niezgodne z przepisami wydanie pozwolenia na budowę może być badane w ewentualnym postępowaniu nieważnościowym odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Liczne zarzuty podnoszone co do decyzji Nr [...] z [...] września 2006r., w tym postępowaniu sądowym są nieskuteczne, bowiem dotyczą ewentualnych wad tej decyzji, a nie interesu prawnego Wspólnoty o który chodzi w decyzji zaskarżonej. Z akt sprawy wynika, że w sprawie decyzji Prezydenta m. st. W-wy nr [...] w dniu 11 października 2006r. złożono wniosek o wznowienie tego postępowania, zaś w dniu 3 października 2006r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. W-wy. Przedmiotowe postępowanie sądowe jest związane ze zwykłym trybem odwoławczym od decyzji nr [...] i wywołane zostało skargą na decyzję organu ii instancji umarzającą postępowanie odwoławcze. Sąd wskazał, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności bada kwestię czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Kwestia ta może być zweryfikowana tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Taka też decyzja zapadła w niniejszej sprawie z uwagi na brak przymiotu strony odwołującej się Wspólnoty. Zarzut bezpodstawności umorzenia sąd uznał zatem za chybiony. Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że uzasadnienie decyzji nie spełnia przesłanek art. 107 § 3 kpa, ale uznał, że to naruszenie przepisu pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a zatem nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu. W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok WSA w Warszawie, strona skarżąca zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego: art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. I art. 3 pkt 20 tejże ustawy w związku z art. 2, 32,77 Konstytucji, a nadto przepisów odrębnych wyznaczających teren wokół rozbudowy na dz. ew. nr [...] i [...], będący obszarem oddziaływania obiektu: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz § 4 pkt 1, § 6 w związku z § 3, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. Z art. 64 i art. 2 pkt 14 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 285 kc, a nadto § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2; § 13 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych a także § 53 pkt 2 i § 119 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Metro Politechnika (Uchwała nr 495XXXVI/2000 r.) przez nieuwzględnienie przez WSA, iż zaskarżona decyzja nr [...] narusza w. w. regulacje prawne wobec nieuznania interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu w sprawie zezwolenia na rozbudowę na nieruchomościach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] obiektu po dawnym kinie [...] sytuowanym jedynie na nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] oraz błędnego przyjęcia, iż sąsiednia nieruchomość nr ew. [...], której współużytkownikami są członkowie skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej nie znajduje się na obszarze oddziaływania rozbudowy (na nieruchomości nr ew. [...]), co nastąpiło wbrew w. w. regulacjom przepisów odrębnych, zgodnie z którymi dz. ew. Nr [...] jest terenem wokół rozbudowy na dz. ew. nr [...], w związku z którą zaistniały ograniczenia w jego zagospodarowaniu, przez co zamknięto skarżącej drogę sądową dochodzenia naruszonych praw i odmówiono prawa do równego traktowania (art. 77 i art. 32 Konstytucji); 2/ naruszenie art. 7, 77 i 141 uppa, przez nieuwzględnienie przez WSA, że organ ii instancji nie uznając skarżącej za stronę nie rozpatrzył i nie zebrał wszechstronnie materiału dowodowego sprawy na okoliczności istnienia przesłanek z art. 3 pkt 20 i art. 28 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa tj. ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości nr ew. [...] wynikających z funkcji i charakteru nowego obiektu i niekorzystnego oddziaływania rozbudowy na dotychczas niezabudowaną część nieruchomości nr ew. [...] czym naruszył słuszny interes skarżącej w zakresie: - ograniczenia szerokości pasów komunikacji jezdno - pieszej i wyjść z mieszkań w budynku na dz. nr ew. [...] oraz dostępu do drogi publicznej, który istnieje wyłącznie przez dz. Nr ew. [...] i [...] i przejazd bramowy od strony ul. [...] na nieruchomości nr ew. [...] (wszystkie klatki do budynku na dz. Nr ew. [...] sytuowane są na nieruchomości nr ew. [...]/; - ograniczenia miejsc postojowych dla współużytkowników wieczystych nieruchomości [...] i współwłaścicieli odrębnych własności 118 lokali, dla których dz. nr ew. [...] i [...] i pełnią funkcję mieszkaniową (podwórza) i na której w. w. członkom Wspólnoty Mieszkaniowej przysługuje służebność dojścia i dojazdu do dz. nr ew. [...]; - likwidacji drogi pożarowej i placu manewrowego dla pojazdów ratownictwa pożarowego na działkach nr ew. [...] i [...] pełniących funkcję niezabudowanego podwórza dla dz. nr ew. [...] i czterech innych nieruchomości nr ew. [...],[...],[...], [...]; - szkodliwego wpływu na ład przestrzenny na nieruchomości nr ew. [...], złamania linii zabudowy, przez rozbudowę obiektu po dawnym kinie [...] na dz. nr ew. [...], której wyznaczenie podlegało w. w przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz na inne parametry konieczne dla prawidłowego funkcjonowania działki budowlanej nr ew. [...], znajdującej się w części w rejonie MPZP Metro Politechnika. Nadto WSA, wbrew treści art. 141 § 4 kpa nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, iż przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego (Ustawa, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) nie dają podstawy do wyznaczenia terenu wokół rozbudowy sytuowanej na nieruchomości nr ew. [...] i wprowadzenia związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu dz. nr ew. [...]. W ocenie strony skarżącej rozpoznania przez WSA wymaga kwestia, czy współużytkownicy wieczyści działki zabudowanej reprezentowani przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości będącą stroną postępowania o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na niezabudowanej działce sąsiedniej mają interes prawny i przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia budowlanego na tej samej działce, w sytuacji gdy zezwolenie budowlane zostało wydane zanim decyzja o warunkach zabudowy została uchylona prawomocnym wyrokiem Sądu, a szczególnie uwarunkowania w jedynym dostępie do drogi publicznej dla obu w. w. nieruchomości powodują wzajemne oddziaływanie wszelkich obiektów trwale z w. w. gruntami związanych i ograniczenia zagospodarowania dla każdej z nich i czy w takiej sytuacji odmowa uznania Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania w sprawie zezwolenia budowlanego nie narusza art. 28 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 kpa oraz art. 77 Konstytucji zakazującego zamykania sądowego dochodzenia naruszenia prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku gdyby NSA uznał, że nie ma naruszeń przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji nr [...], jak i ewentualnie nowy wniosek o wydanie warunków zabudowy na dz. Nr [...] stały się dla inwestora bezcelowe, gdyż osiągnął już swój cel, na co miało wpływ nierówne traktowanie inwestora i skarżącej. Postępowanie przed organami administracji dotyczące warunków zabudowy zakończono w ciągu miesiąca od wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu i instancji, a następnie w ciągu 8 dni inwestor uzyskał pozwolenie budowlane na podstawie decyzji [...] będące konsekwencją i konkretyzacją decyzji nr 208/06/Ś. Natomiast odwołanie skarżącej od decyzji nr [...] zakończone odmową uznania jej za stronę rozpoznano po upływie 7 miesięcy. WSA nie uwzględnił zatem, że nierówność traktowania inwestora i skarżącej w obu zależnych od siebie postępowaniach miała wpływ na to, że w czasie wydania zezwolenia budowlanego inwestor dysponował decyzja o warunkach zabudowy pomijając, iż wydano ją z naruszeniem prawa, co potwierdził wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2072/06. WSA nie uwzględnił, że przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego również stanowią regulacje odrębne wyznaczające pasy ochrony, do których musi odnieść się nowa zabudowa. W przypadku naruszenia prawa potwierdzonego prawomocnym wyrokiem WSA, strona ma interes prawny w innych postępowaniach w sprawie wzruszenia decyzji zezwalającej na budowę w oparciu o uchylone warunki zabudowy wydane z naruszeniem prawa. Sąd nie uzasadnił ponadto, na jakiej podstawie uznał, iż przymiot strony w postępowaniu o warunki zabudowy nie ma wpływu na jej interes prawny i przymiot strony w warunkach art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego, co pozbawiło skarżąca możliwości dochodzenia ochrony naruszonego prawa we wszystkich postępowaniach dotyczących wzruszenia zezwolenia budowlanego opartego na uchylonych warunkach zabudowy. Nadto fakt powołania przez WSA w treści uzasadnienia skarżonego wyroku części tekstowej uchylonej decyzji nr [...] niespójnej z jej częścią graficzną błędnie określającej rzekomą zmianę przeznaczenia lokalu użytkowego na dz. nr ew. [...], którego w rzeczywistości nigdy przedtem przy istniejącym kinie [...] nie było jako podstawy udzielonego zezwolenia budowlanego dodatkowo potwierdza interes prawny i faktyczny skarżącej w sprawie wzruszenia decyzji nr [...], zezwalającej na zabudowę W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Fundacja [...], wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Fundacji skarżącej nie przysługuje status strony postępowania bowiem wskazywany przez nią interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym, którego istnienia Wspólnota nie wykazała w postępowaniu. Nie wykazała bowiem, na podstawie jakiej normy prawa mogłaby skutecznie domagać się czynności bądź zaniechania ze strony organu administracji. Na gruncie art. 28 ust. 2 oraz według definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oddziaływanie obiektu na otoczenie oznacza możliwość naruszenia interesu prawnego. Skarżąca takiego zagrożenia swojego interesu prawnego nie wykazała. Udział w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy w charakterze strony nie oznacza automatycznie przyznania statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dotyczącym tej samej nieruchomości. Argument podniesiony przez skarżącą, iż nie dotyczy to sytuacji, kiedy uchylono decyzję w sprawie warunków w sprawie warunków zabudowy nie znajduje oparcia w przepisach. Podobnie sam fakt przysługiwania służebności gruntowych tym bardziej, że inwestycja nie pozbawia członków wspólnoty dostępu do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - w ocenie strony skarżącej - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu prawa procesowego, dodatkowo wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom uniemożliwia sadowi ocenę jej zasadności. W tej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, a w szczególności trafne są zarzuty naruszenia przepisów art.3 pkt 20 i art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane /tekst jednolity obowiązujący w dniu wydania decyzji - Dz.U z 203 r. Nr 207, poz.2016 ze zm./ i art.28 k.p.a. Przede wszystkim należy podnieść, że - jak to przyjął Sąd I instancji - przepis art.28 ust.2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art.28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że art.28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art.28 k.p.a /każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek/ , zostało zawężone przez przepis art.28 ust.2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art.28 k.p.a są osoby wymienione w art.28 ust.2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami" użytego w art.28 ust.2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art.28 k.p.a Tyle, że przepis art.28 ust.2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Skarżąca słusznie podniosła w skardze kasacyjnej, że odmowa przyznania jej statusu strony nastąpiła z naruszeniem art.28 k.p.a oraz art.3 pkt 20 i art.28 ust.2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji pominął fakt, że w zaskarżonej decyzji jako jedyne uzasadnienie ustalenia, że nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wskazano, że z przedstawionego odpisu z księgi wieczystej KW [...] nie wynika, że Wspólnota ma interes prawny w tej sprawie, gdyż zapis o nieodpłatnej służebności nie wyczerpuje przesłanek określonych w art.28 ust.2 Prawa budowlanego., a ponadto Wspólnota nie wykazała pod względem podmiotowym i przedmiotowym przysługuje jej prawo strony w tym postępowaniu. Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art.3 pkt 20 Prawa budowlanego - nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu przepisu art.3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej. Nie można też wykluczyć, w ocenie Sądu w tym składzie, sytuacji, że przepisem powodującym ograniczenie przez osoby wymienione w art.28 ust.2 Prawa budowlanego będą nie tylko przepisy prawa materialnego administracyjnego, ale również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymagałaby dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne. Dodatkowo należy stwierdzić, mając na uwadze twierdzenie, że strona skarżąca nie wskazała przepisów, z których wynikałoby naruszenie interesu prawnego Wspólnoty, że organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania. Nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie ocenił jak one wpływają na status Wspólnoty jako strony, a wynikający z art.28 ust.2 Prawa budowlanego i art.28 k.p.a W tym stanie rzeczy oddalenie skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, które zostało wszczęte na skutek odwołania narusza przepisy art.28 ust.2 i art.3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art.141 § 4 p.p.s.a w zw. Z art.7, 77 § 1 i art.28 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.