II OSK 53/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz ( spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 769/07 w sprawie ze skargi [...] SA w K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu wybudowania obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 769/07 po rozpoznaniu skargi [...] SA w K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. o wymierzeniu skarżącemu kary z tytułu wybudowania obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, iż postanowienie w niniejszej sprawie zostało wydane na podstawie art. 59g ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1-3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. W ocenie organu I instancji przy realizacji inwestycji doszło do następujących nieprawidłowości: 1/ naruszono art. 59a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku produkcyjno-magazynowego oraz budynku socjalno-biurowego niezgodnie z projektem zagospodarowania działki, istniejącą studzienkę inwestor przesunął w stosunku do lokalizacji projektowej o około 6 metrów, przesunął również dwie pozostałe studzienki o około 0,5 m; przesunięto trasę instalacji zewnętrznej niskiego napięcia pomiędzy budynkiem produkcyjno-magazynowym a budynkiem portierni na długości ok. 120 m o około 2 m w stosunku do projektu; wykonano zbiornik wody chłodzącej z przesunięciem o około 2,5 m w kierunku zachodnim w stosunku do projektu a dodatkowo przesunięto instalację łączącą ten zbiornik z budynkiem o średnio 6 m; wykonano sieć kanalizacji deszczowej z przesunięciem studzienki o średnio około 2 m, 2/ naruszono art. 59a ust. 2 pkt 2 lit e Prawa budowlanego poprzez niezgodne z projektem architektoniczno-budowlanym wykonanie instalacji teletechnicznej w budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i skorygował wysokość wymierzonej kary pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka jako inwestor, zarzuciła naruszenie przepisów art. 36a, 59, 59a ust. 2, 59f i 59g Prawa budowlanego twierdząc, że zarzucone jej niezgodności inwestycji z projektem zagospodarowania działki zostały wymuszone trudnymi warunkami gruntowymi i nie stanowią istotnych odstępstw, mieszczą się w granicach działki inwestora, zaś fakt ten potwierdził projektant w złożonym oświadczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że budowa instalacji telekomunikacyjnej w obrębie budynków będących w użytkowaniu nie wymagała pozwolenia na budowę /art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego/, a więc fakt nieujęcia w projekcie budowlanym obecnie nie wymagającej pozwolenia na budowę "sieci teletechnicznej" nie mógł być uznany za nieprawidłowość w rozumieniu art. 59f Prawa budowlanego, a tym samym stanowić podstawy wymierzenia kary. Według Sądu nie mają racji organy obu instancji także w kwestii braku zależności pomiędzy stwierdzeniem istotności lub nieistotności odstępstw od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 a ust. 5 a możliwością nałożenia kar w trybie art. 59f Prawa budowlanego. W myśl art. 36 a ust. 5 nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i są dopuszczalne o ile nie dotyczą kwestii enumeratywnie wymienionych w tym przepisie a także nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Zmiany wykonywanych robót budowlanych w odniesieniu do dokumentacji budowlanej zostały więc uznane przez ustawodawcę za dopuszczalne, przewidziano też w art. 36a ust. 6 tryb ich wprowadzania, który w niniejszej sprawie został zachowany. Zmiany dopuszczalne rozumiane jako mogące być dozwolonymi, dopuszczonymi w jakiejś sytuacji /por. zbiór pod red. M. Szymczaka, Słownik języka polskiego, Warszawa 1996 r. t. 1 s. 403/, wprowadzone w przepisanym ustawą trybie stają się integralną częścią planu, projektu i nie mogą być uznane za nieprawidłowości, o których mowa w art. 59f Prawa budowlanego, bowiem przez nieprawidłowości rozumie się "fakt lub zjawisko pozbawione prawidłowości, niezgodne z regułą, zasadą", czyli stan przeciwny prawidłowości. Organy obu instancji dokonały zatem niewłaściwej wykładni cytowanych przepisów. Warunkiem zastosowania sankcji z art. 59f Prawa budowlanego jest uprzednie stwierdzenie, że zaistniałe odstępstwa są istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, lub w przypadku odstępstw nieistotnych niezachowanie procedury przewidzianej w art. 36a ust. 6. Zjawisko dopuszczalne nie może być uznane za nieprawidłowe. Organy w niniejszej sprawie nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie istotności albo nieistotności wprowadzonych zmian, został więc naruszony art. 107 kpa wobec rażących braków w uzasadnieniu orzeczenia. Sąd zauważył także, że zakres rzeczowy i funkcjonalny wybudowanych urządzeń pozostał bez zmian w stosunku do projektowanych, zaś co do zakresu miejscowego /położenia urządzeń, instalacji/, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz. U. Nr 120, poz. 1133/ w ( 8 ust. 2 pkt 3 stanowi, że część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, sieci uzbrojenia terenu z przeciwpożarowym zaopatrzeniem wodnym, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Z ( 8 ust. 3 pkt 5-7 wynika, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna określać "układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu ...", "układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych ...", dla oceny niniejszej sprawy konieczne jest ustalenie rozumienia pojęcia "układ". Jest to "uporządkowany szereg przedmiotów, zestawienie, ułożenie czegoś według określonych zasad, właściwości, sposób rozmieszczenia czegoś, czy też struktura, całość składająca się z powiązanych wzajemnie elementów, system". Pojęcie sieci rozumie się jako "rozgałęzienie przewodów /.../ pokrywających daną przestrzeń, rozchodzące się po niej". Ustawodawca posługuje się pojęciami "charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości", czy też "oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby", co oznacza, że chodzi o pewien punkt odniesienia typowych a nie bezwzględnych danych. Nie można od uczestników procesu budowlanego wymagać faktycznego wykonania uzbrojenia terenu w każdej sytuacji, zaś zmiany i przesunięcia w takim zakresie w jakim nie zmieniają charakteru zagospodarowania terenu są zgodne z zakresem projektu zagospodarowania działki. Skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 36 a ust. 5 oraz art. 59f w związku z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa się, że w zaskarżonym wyroku błędnie podano o wybudowaniu "sieci teletechnicznej", podczas gdy stosownie do powołanego art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa instalacji "telekomunikacyjnych" w obrębie budynków będących w użytkowaniu. Błąd ten spowodował zajęcie przez Sąd niezasadnego stanowiska. W ocenie strony błędne jest także przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji współzależności pomiędzy art. 36a ust. 5 i art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego, wobec odmiennego celu tych przepisów i zakresu regulacji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ze względu na odmienność regulacji prawnych niezasadna jest taka wykładnia prawa, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji przyjmując, że skoro nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego są dopuszczalne prawnie i nie wymagają wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to tym samym w razie stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, których nie można kwalifikować jako istotnych odstępstw, nie jest możliwe wymierzenie przedmiotowej kary. Zdaniem organu każde stwierdzenie nieprawidłowości polegającej na odstąpieniu od zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę dokumentacji obliguje do wymierzenia tej kary. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 36 a ust. 5 oraz art. 59f w związku z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Błędna wykładnia wskazanych unormowań spowodowała w ocenie skarżącego, iż zaskarżony wyrok uchylający decyzje organów obu instancji w przedmiocie kary wymierzonej w związku ze stwierdzeniem w toku obowiązkowej kontroli określonych nieprawidłowości oparto na niesłusznym przyjęciu, że nieprawidłowości te, nie stanowiące istotnego odstępstwa od projektu budowlanego nie dają podstaw do wymierzenia przedmiotowej kary, podczas gdy dla orzeczenia o karze wystarczające jest ustalenie, iż miała miejsce "nieprawidłowość" polegająca na odstąpieniu od decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zatwierdzonej nią dokumentacji budowlanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszący skargę kasacyjną wychodzi z założenia nacechowanego nadmiernym formalizmem, którego nie da się uzasadnić nawet literalną wykładnią prawa materialnego, a tym bardziej wykładnią funkcjonalną /celowościową/ tego prawa, w tym wypadku przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie sposób nie zauważyć, że przepisy tej ustawy często są niejasne i ze sobą niespójne. Ma to miejsce między innymi właśnie w kwestii uregulowań dotyczących konieczności uzyskania przez inwestora decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę w razie planowanego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę /art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego/ oraz wymierzania kary w razie stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli, której zakres określa art. 59a ust. 2, nieprawidłowości /art. 59 f ust. 1 /. Dokonując wykładni powyższych przepisów Sąd pierwszej instancji doszedł do całkowicie słusznego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku, iż skoro nieistotne odstąpienia w rozumieniu art. 36a ust. 1 są dopuszczalne bez konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, to w konsekwencji przepis art. 59 f ust. 1 nie może być tak rozumiany, że każda, nawet nieistotna nieprawidłowość stwierdzona w trakcie obowiązkowej kontroli, obliguje właściwy organ do orzeczenia o karze. W bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na to, że przepisy sankcyjne powinny być tak formułowane, aby nie naruszały podstawowych standardów prawa, a przede wszystkim zawartych w Konstytucji RP. Niewątpliwie przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby do pogwałcenia tych standardów. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt II OSK 568/06 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem dotyczącym konstytucyjności między innymi regulacji art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, zaś sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie przez Trybunał. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.