I OSK 703/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Jolanta Sikorska NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Ropczycach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 561/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ropczycach na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z dnia 20 marca 2007 r. nr V/40/07 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z dnia 29 marca 2005 r. Nr XXI/200/05 uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 561/07 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Ropczycach na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z 20 marca 2007 r. nr V/40/07 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z 29 marca 2005 r. nr XXI/200/05 w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Sędziszów Małopolski. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że oceniając zaskarżoną uchwałę zmieniającą poprzednią w zakresie sposobu wyrażania opinii przez dyrektora szkoły dla potrzeb prowadzonego postępowania, przez włączenie tej opinii do wniosku o udzielenie pomocy uczniowi - uznał, że powyższa zmiana nie jest niezgodna z prawem. Zdaniem Sądu, treść art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) nakładając na dyrektora szkoły obowiązek wyrażenia opinii o złożonym wniosku nie określa dla niej wymogów formalnych. Oznacza to, że rada gminy określając tryb postępowania w sprawach pomocy socjalnej dla uczniów ma szerokie pole do kształtowania tej kwestii. Zatem określenie sposobu i czasu, w którym dyrektor ma wyrazić opinię jest uprawnieniem rady. Wydaje się, że organ wprowadzając regulację w tym zakresie powinien kierować się racjonalnością, czyli brać pod uwagę szybkość postępowania. Z tego punktu widzenia opinia dyrektora dołączona do wniosku o udzielenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym /sporządzona na formularzu wniosku/ ten warunek spełnia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Ropczycach, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegającą na przyjęciu, iż rada gminy określając tryb postępowania w sprawie pomocy socjalnej dla uczniów ma szerokie kompetencje do kształtowania tej kwestii, a w konsekwencji rada gminy określając tryb postępowania w sprawie pomocy socjalnej dla uczniów władna jest określić "sposób" wyrażenia opinii i może przyjąć, że opinia taka wyrażana jest na formularzu wniosku, podczas, gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż opinia dyrektora szkoły powinna być wyrażona w trybie art. 106 k.p.a., a więc w terminie i formie, które są w tym przepisie określone. Art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wyraźnie stanowi, iż świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznawane są po zasięgnięciu opinii odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 ustawy. Z treści tego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż przyznanie świadczenia musi być poprzedzone uzyskaniem stosownej opinii. Brak opinii uniemożliwia podjęcie przedmiotowej decyzji. Nie powinno budzić wątpliwości, iż w ten sposób ustawodawca wyraził zasadę, że opinię władny jest wystawić jedynie ten podmiot, w strukturze którego odbywa się kształcenie osoby, która stara się o pomoc materialną. Za taką interpretacją przemawia przede wszystkim określenie "odpowiednio", które odwołuje się do zakresu działania danego podmiotu. Odmienna interpretacja pozbawiona byłaby sensu - skoro ustawa o systemie oświaty przewiduje kształcenie w ramach różnych struktur (m.in. szkoła, kolegium nauczycielskie), to zrozumiałym jest, iż opinię o osobie uczącej się wydać może jedynie ten podmiot, w ramach którego prowadzone jest kształcenie (nauka). Stąd też nieuprawnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wymienia wiele podmiotów, dlatego też dyrektor szkoły nie może być traktowany, jako organ w rozumieniu art. 106 k.p.a. Wskazany przepis ustawy o systemie oświaty niewątpliwie wymienia wiele podmiotów, ale czyni to nie po to, aby każdy w tych organów mógł wydać opinię w każdym przypadku (w każdej sprawie), lecz po to, aby przesądzić, jaki organ właściwy jest do wyrażenia opinii w odniesieniu do konkretnej osoby. Stąd też ilość podmiotów wskazanych w tym przepisie w żadnej mierze nie rzutuje na ocenę, czy dyrektor szkoły jest, czy też nie jest, organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 k.p.a. Dyrektor szkoły jest takim organem, gdy wniosek o pomoc materialną o charakterze socjalnym dotyczy ucznia jego szkoły. Żaden inny podmiot w odniesieniu do ucznia danej szkoły takiej możliwości nie posiada, ustawa nie przewiduje bowiem możliwości wystawienia opinii w rozumieniu art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, odnośnie do danego ucznia (słuchacza) przez więcej niż jeden podmiot. Przepis art. 106 k.p.a. odwołuje się do przepisu prawa materialnego, wymagającego wydania opinii przed podjęciem decyzji w przedmiocie świadczenia. Skoro art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż decyzja jest wydawana po zasięgnięciu opinii, nie powinno ulegać wątpliwości, iż art. 106 k.p.a. musi mieć w tym przypadku zastosowanie - to przepis prawa materialnego rozstrzyga, czy w danej sprawie wystąpić musi współdziałanie między odpowiednimi organami, wymagając np. wydania przez organ współdziałający opinii (wyrok NSA z 5 lipca 2001 r., IV SA 323/99, LEX nr 79343). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 1998 r., II SA 356/98 (publ. LEX nr 41654), jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (w tym w postaci wydania opinii), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zwrócenie się do organu "opiniującego" należy do obowiązku organu właściwego do wydania decyzji (art. 106 § 2 k.p.a.). Nie można tym obowiązkiem obciążyć strony postępowania administracyjnego. Istota współdziałania w formie opinii sprowadza się do obowiązku współdziałania przed podjęciem działania w celu umożliwienia przedstawienia przez organ lub inną jednostkę opinii w sprawie. W konsekwencji wobec wyraźnej treści wskazanego przepisu ustawy o systemie oświaty, który wymaga wydania opinii przed podjęciem decyzji o przyznaniu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, należy przyjąć, iż organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie pomocy materialnej o charakterze socjalnym musi o taką opinię wystąpić po wszczęciu stosownego postępowania. Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji nie może "przerzucić" obowiązku uzyskania opinii na zainteresowanego w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe nie może budzić wątpliwości fakt, iż dyrektor szkoły jest organem, o którym mowa w art. 106 k.p.a. W konsekwencji to kodeks postępowania administracyjnego reguluje kwestie związane z formą i terminem sporządzenia opinii, nie zaś rada gminy. I tak art. 106 § 3 k.p.a. stanowi, iż organ do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Ponieważ ustawa o systemie oświaty innego terminu nie przewiduje, należy uznać, iż opinia dyrektora szkoły powinna być sporządzona w terminie wskazanym w art. 106 § 3 k.p.a. Dyrektor szkoły wyraża opinię w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie nie zaś w jakiejkolwiek innej (art. 106 § 5 k.p.a.). Rada gminy nie może zatem w tym zakresie sformułować jakichkolwiek innych wymogów, albowiem wynikają one w przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa - kodeks postępowania administracyjnego. Do takiego stanowiska w żadnej mierze nie uprawnia treść art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Jest to bowiem przepis, który wymaga sporządzenia opinii, która warunkuje możliwość wydania decyzji, nie formułując jednak jakichkolwiek wymogów formalnych odnośnie do treści i formy opinii. Podsumowując: skoro dochodzi tu do współdziałania w rozumieniu art. 106 k.p.a., to następstwem tego jest obowiązek przestrzegania przez dyrektora szkoły wymogów, o których mowa w art. 106 § 3 i 5 k.p.a. i w tym zakresie rada gminy nie może wprowadzić żadnych odmiennych regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są trafne. Przepis art. 106 jest procesową regulacją materialnoprawnej instytucji współdziałania organów administracji. Ma ono miejsce wówczas, gdy przepis szczególny nakazuje rozstrzygnięcie sprawy po uprzednim uzyskaniu stanowiska (założeń, opinii, zgody, wskazówek, itp.) innego organu niż organ rozstrzygający sprawę. Dochodzi do niego wtedy, gdy pewien problem - z przyczyn o charakterze prawnym - nie może być rozwiązany przez jeden podmiot administracji. Rozwiązanie tego problemu nie mieści się w pełni w zakresie działania jednego podmiotu, lecz należy do zakresu działania dwóch lub kilku podmiotów, traktowanych łącznie. Współdziałanie zatem występuje wówczas, gdy w jednej sprawie następuje przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów. W takim przypadku zasięgnięcie stanowiska innego organu stanowi istotną część postępowania wyjaśniającego, której pominięcie (o ile nie zostanie konwalidowane w toku postępowania odwoławczego) stanowi przyczynę wznowienia postępowania - por. np. wyrok NSA z 29.12.1986 r. (II SA 1035/86), ONSA 1986, z. 2, poz. 72. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest przepisem, który wprowadza obowiązek współpracy organów administracji w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Skoro tak, to w toku rozpoznawania wniosków o przyznanie takiej pomocy obowiązuje tryb określony w art. 106 k.p.a. Zgodnie z tym uregulowaniem o zajęcie stanowiska (w tym wypadku o wydanie opinii) występuje organ załatwiający sprawę. Przy tym, występując o zajęcie stanowiska, jest on zobowiązany zawiadomić o tym stronę. Wyrażenie stanowiska powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 2 tygodni, chyba że przepis szczególny przewiduje inny termin. Organ zajmujący stanowisko może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jeżeli uzna to za stosowne. W takim wypadku obowiązany jest zawiadomić strony i umożliwić im aktywny udział w tym postępowaniu. Dodać należy, że stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego - por. wyrok NSA z 20.11.1997 r. (V SA 2699/96) ONSA 1998 z. 4, poz. 123. Mówiąc innymi słowy, organ współdziałający nie może w zajętym stanowisku wyjść poza granice swej właściwości. Wreszcie, zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że omówiony powyżej tryb postępowania administracyjnego w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest obligatoryjny. Przy tym, jako tryb wprowadzony w drodze ustawy, nie może być on modyfikowany przepisami prawa niższego rzędu. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z dnia 20 marca 2007 r. nr V/40/07 jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.