I OSK 44/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 868/06 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 i art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) M. G. przyznano od dnia [...] stycznia 2005 r. status osoby bezrobotnej i odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kolejną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. skarżącemu przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] kwietnia 2005 r. Decyzjami z [...] stycznia 2006 r. orzeczono w stosunku do M. G. o: utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2006 r. (decyzja nr [...]) oraz utracie statusu bezrobotnego od dnia [...] stycznia 2006 r. (decyzja nr [...]). Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w S., działając z upoważnienia Starosty S., decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a/ i b/ oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w punkcie I uchylił w całości: – decyzję nr [...] z [...] stycznia 2005 r., – decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2005 r., – decyzję nr [...] z [...] stycznia 2006 r. o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2006 r., – decyzję nr [...] z [...] stycznia 2006 r. o utracie statusu bezrobotnego od dnia [...] stycznia 2006 r. W punkcie II decyzji, organ wskazał, że [...] lutego 2006 r. uzyskał na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego informację, że M. G. od dnia [...] stycznia 1998 r. był podatnikiem z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Potwierdzeniem tej informacji było pismo z Urzędu Gminy w S. o znaku [...] z [...] kwietnia 2006 r., z którego wynikało, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod nr [...] od dnia [...] stycznia 1998 r. Dalej organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony dopiero w czerwcu 2006 r. Ubezpieczeniu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, skarżący podlegał do dnia [...] lutego 2001 r., w którym to dniu wyrejestrował się z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – zgodnie z zaświadczeniem [...] z [...] maja 2006 r. Z oświadczenia skarżącego wynika, że był on przekonany, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...] lutego 2001 r. składając pisma do ZUS i Urzędu Skarbowego. Według skarżącego od dnia [...] marca 2001 r. do [...] stycznia 2006 r. nie osiągał on żadnych dochodów z tytułu działalności gospodarczej. Organ uznał – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że skarżącemu nie przysługuje status bezrobotnego w okresie od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej do dnia wyrejestrowania tej działalności. Zdaniem organu, ujawnione okoliczności, były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie ustalony stan faktyczny pozwolił na przyjęcie, że [...] stycznia 2005 r., w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, M. G. nie spełniał przesłanek uzyskania statusu osoby bezrobotnej, a tym samym prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] września 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, wskazując nadto, że w dniu [...] stycznia 2006 r. M. G. uprzedzony o odpowiedzialności karnej złożył oświadczenie, że nie prowadzi działalności gospodarczej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) za bezrobotną uznana może zostać osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 868/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że ujawnienie faktu zarejestrowania skarżącego w dniu rejestracji, tj. [...] stycznia 2005 r., w ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zgodnie z tą podstawą wznowienia postępowania, organ wznowi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skoro informację o zarejestrowaniu skarżącego, jako prowadzącego działalność gospodarczą organ powziął dopiero z dniem [...] lutego 2006 r., to wzruszenie wcześniej wydanych decyzji w zakresie statusu bezrobotnego i prawo do zasiłku dla bezrobotnych, w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, było zasadne. Sąd ocenił, że organy nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa w zakresie odmowy uznania skarżącego za osobę bezrobotną. Organ I instancji słusznie powołał stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 5/96 (publ. ONSA 1997, nr 2, poz. 47). Powołane orzeczenie zapadło na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zachowuje jednak aktualność także pod rządami obecnej ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pogląd wyrażony w uchwale, wskazuje, że jeżeli z różnych przyczyn, organ zatrudnienia dopiero w późniejszym czasie uzyska dowody – będące podstawą wznowienia postępowania – że określona osoba uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to w wyniku wznowienia postępowania (po uchyleniu decyzji wcześniejszych) może pozbawić statusu bezrobotnego osobę, która nie wykaże, że od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej do dnia jej wyrejestrowania działalności tej nie podjęła. Sąd podkreślił, że ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał, aby działalność gospodarcza zarejestrowana pod numerem [...] została przez niego wyrejestrowana. Sąd wskazał, że pojęcie działalności gospodarczej nie ogranicza się tylko do działalności przynoszącej prowadzącemu ją podmiotowi realne zyski. Przez działalność gospodarczą należy rozumieć działalność zarobkową – czyli taką, która jest skierowana na przynoszenie dochodu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. M. G. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: 1) art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie jego brzmienia w orzeczeniu jako podstawy skargi, 2) konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) jak również zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) przez ich pominięcie. Drugi zarzut to naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: 1) art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. poprzez pominięcie istotnych okoliczności dla rozpoznania sprawy, 2) art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie w związku z powyżej opisanymi naruszeniami prawa materialnego w oparciu o przepisy prawa, 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu strony skarżącej i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, 4) art. 8 k.p.a. poprzez niepogłębienie zaufania skarżącego do organów państwa poprzez nierozpoznanie zarzutów, 5) art. 35 k.p.a. poprzez naruszenie terminów wskazanych przez k.p.a. właściwych do rozpoznania sprawy. Na tej podstawie wnosił o: 1) uwzględnienie skargi i zmianę wyroku poprzez merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego o niezasadności pozbawienia go statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku zgodnie z jego wnioskiem, tj. o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz wyroku, ewentualnie 2) uwzględnienie skargi i uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) uchylenie wyroku i wydanych decyzji w przypadku stwierdzenia przypadków nieważności postępowania, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono decyzje wydane w sprawie oraz wywodzono o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego przez to, że organy nie stały na straży praworządności i nie działały w oparciu o przepisy prawa. Nie zgodził się też z tezą, że organ podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy mając na względzie słuszny interes odwołującego się, co stanowi naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. naruszono zasadę prawdy obiektywnej przez tendencyjne przyjęcie stanowiska organu podatkowego. Naruszono zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). Zarzucono, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego nie służy pewności obrotu gospodarczego, jak i sytuacji samego przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przytoczenie podstaw kasacyjnych nie stanowi wystarczającego wymogu skargi kasacyjnej, wskazane podstawy kasacyjne wymagają uzasadnienia, zatem wyprowadzenie błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, a gdy podstawą kasacji jest naruszenie przepisów postępowania wyprowadzenie, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie stanowi wymóg materialny skargi kasacyjnej, z tego względu sporządzenie jej objęte jest przymusem zastępstwa. Skarga kasacyjna nie spełnia wymagań materialnych, zgodnie z art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak uwzględnienia, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania: postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Wadliwość wydanej w tym trybie decyzji można wyprowadzić gdy uchylono decyzję w tym trybie, a brak było ustawowych podstaw do wznowienia postępowania wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz gdy przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej naruszono przepisy prawa materialnego lub przepisy prawa procesowego. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut przyznania przez organy administracji mocy zaświadczeniu Urzędu Skarbowego w S. Zgodnie z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organ administracji publicznej w zakresie przytoczonej treści w zaświadczeniu jest związany tym co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Moc zaświadczenia może być tylko obalona przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści zaświadczenia. Nie jest zatem zasadne wywodzenie wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez zarzut uwzględnienia mocy dokumentu urzędowego. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Nie jest zrozumiałe określenie błędne zastosowanie jego brzmienia w orzeczeniu jako podstawy skargi. Nie wyprowadzono na czym błędne zastosowanie jego brzmienia jako podstawy skargi polega. Nie można błędnego zastosowania oprzeć na ogólnym omówieniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.