II OSK 390/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 1038/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 844/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 26 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w W. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 lipca 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 844/05 ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] lipca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że jako podstawę skargi o wznowienie postępowania [...] Spółka z o.o. w W. (skarżąca) wskazała nieważność postępowania (art. 271 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), polegającą na tym, że pełnomocnik skarżącej - radca prawny G. T. - składając skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] lipca 2005 r. nie był należycie umocowany, w konsekwencji czego skarżąca nie była należycie reprezentowana. Tak określoną podstawę wznowienia miało uzasadniać to, że skarga z dnia 29 sierpnia 2005 r. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] lipca 2005 r. została sporządzona przez radcę prawnego G. T., który dopiero na żądanie Sądu złożył pełnomocnictwo z 20 października 2005 r., w którym zaznaczono, że jest ono ważne przez jeden rok od daty wystawienia. W ocenie skarżącego oznacza to, że wolą mocodawcy było działanie pełnomocnika po 20 października 2005 r. Wyjaśniając podstawę prawną oddalenia skargi o wznowienie Sąd pierwszej instancji uznał za istotne zagadnienie sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie, czy podpisanie pełnomocnictwa po wniesieniu skargi oznacza, że pełnomocnik nie miał umocowania do jej sporządzenia. Odpowiadając na tak sformułowane pytanie Sąd pierwszej instancji udzielił odpowiedzi przeczącej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną, polegającą na złożeniu odpowiedniego oświadczenia woli przez mocodawcę. Czynność ta może przybrać dowolną formę, a nawet nastąpić w sposób dorozumiany. Nie można, zdaniem Sądu pierwszej instancji, utożsamiać daty udzielenia pełnomocnictwa z dniem formalnego podpisania pełnomocnictwa, gdyż od udzielenia pełnomocnictwa należy odróżnić pisemne udokumentowanie lub formalne potwierdzenie udzielonego pełnomocnictwa, a także realizację obowiązku pełnomocnika dołączenia pisemnego pełnomocnictwa przy pierwszej czynności, o którym mowa w art. 37 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że niedołączenie pełnomocnictwa przy pierwszej czynności jest usuwalnym brakiem formalnym skargi, że wezwanie do usunięcia tego braku powinno być kierowane do pełnomocnika oraz że uzupełnienie braku wywołuje skutki od wniesienia skargi, a nie od jej uzupełnienia. Dalej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie radca prawny G. T. został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi przez złożenie pełnomocnictwa i brak ten usunął w zakreślonym terminie. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, został spełniony wymóg pisemnego potwierdzenia udzielonego pełnomocnictwa, mimo podpisania go po sporządzeniu skargi. Na marginesie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zaakceptowanie stanowiska skarżącej, że w dniu wniesienia skargi radca prawny G. T. działał bez umocowania, musiałoby prowadzić do odrzucenia skargi z uwagi na brak upoważnienia do reprezentowania skarżącej. W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 271 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że strona nie była pozbawiona możliwości działania w sprawie ze skargi z dnia 29 sierpnia 2005 r., sporządzonej przez radcę prawnego G. T., pomimo że pełnomocnictwo z dnia 20 października 2005 r. udzielone temu radcy prawnemu nie odnosi się do potwierdzenia czynności pełnomocnika dokonanych w dniu 29 sierpnia 2005 r. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 44 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 37 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie, że konieczne było wezwanie strony do przedstawienia zatwierdzenia czynności pełnomocnika, ponieważ pełnomocnictwo udzielone po sporządzeniu skargi nie zastępuje zatwierdzenia czynności. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca wywodziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nietrafnie uznał, że skoro uzupełnienie w terminie skargi w zakresie przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa wywołuje skutki od dnia jej wniesienia, a nie od dnia uzupełnienia, to treść pełnomocnictwa z dnia 20 października 2005 r. nie prowadzi do wniosku, że strona była nienależycie reprezentowana w sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjęcie rozumowania Sądu pierwszej instancji oznacza, że całkowicie pozbawiona znaczenia byłaby instytucja potwierdzenia czynności pełnomocnika przez mocodawcę. Zdaniem skarżącej "potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności procesowej, oraz przewidziane dla niej skutki w prawie procesowym" oraz "strona aprobuje rodzaj, sposób i termin wykorzystania przysługujących jej w dotychczasowym postępowaniu środków procesowych". Zdaniem skarżącej należy mieć to na uwadze przy wykładni czynności prawnej polegającej na udzieleniu pełnomocnictwa. Dalej wskazała, że w pełnomocnictwie z 20 października 2005 r. jest zdanie o treści "Pełnomocnictwo jest ważne przez okres jednego roku od daty wystawienia". Oznacza to, zdaniem skarżącej, że wolą mocodawcy było działanie pełnomocnika przez rok dopiero po dniu 20 października 2005 r. Skarżąca twierdziła, że nie miała wiedzy o stanie sprawy wywołanej skargą z dnia 29 sierpnia 2005 r. i nie udzieliła pełnomocnikowi umocowania do działania w tym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu skargi wskazano, że w art. 44 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uregulowano sytuację tymczasowego dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby, która nie może w danym momencie przedstawić pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącej przepis ten ma zastosowanie do wszystkich pełnomocników, o których mowa w art. 35 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się na postanowienie WSA w Opolu z dnia 5 kwietnia 2004 r. (II SA/Wr 1225/01, ONSAiWSA, nr 3 z 2004, poz. 53,) stwierdzono, że "art. 44 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do czynności procesowych, a więc do trwającego postępowania sądowego, nie zaś do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Nie ma bowiem mowy o czynnościach procesowych, gdy postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte. Dlatego tymczasowe dopuszczenie pełnomocnika z możliwością zatwierdzenia czynności przez stronę (art. 44 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie może być stosowane zamiast lub obok wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi, to jest złożenia pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęto też polemikę ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że przyjęcie, iż radca prawny G. T. działał bez umocowania musiałoby prowadzić do odrzucenia skargi z uwagi na brak upoważnienia do reprezentowania strony. W ocenie skarżącej konieczne było wezwanie strony do przedstawienia zatwierdzenia czynności pełnomocnika. Podkreślono również, że mocodawca nie wyraził zgody na wcześniejsze działanie pełnomocnika, co oznacza pozbawienie strony możności obrony swoich praw i nie zachodzi przy tym przesłanka negatywna uniemożliwiająca wznowienie postępowania, ponieważ przed uprawomocnieniem się orzeczenia brak reprezentacji nie był podniesiony w drodze zarzutu, ani też strona nie potwierdziła dokonanych czynności procesowych. W końcu skarżąca stwierdziła, że w świetle powyższego skarga o wznowienie postępowania była uzasadniona, a podstawą do wznowienia postępowania była okoliczność, że pełnomocnik składający skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2005 r., nie był umocowany do jej złożenia, a w konsekwencji strona nie była należycie reprezentowana. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania). Rozważając zarzut naruszenia art. 271 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zauważyć należy, że skarżąca myli dwie podstawy wznowienia zawarte w tym przepisie. Raz pisze o pozbawieniu możności działania, innym razem o nienależytej reprezentacji. Sformułowanie podstawy skargi o wznowienie postępowania i jej uzasadnienie w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji dowodzi, że skarżącej chodzi jednak o nienależytą reprezentację. Zresztą, gdyby miało chodzić o pozbawienie możności działania, to niemożność ta, według przyjętej koncepcji podstawy wznowienia, ustałaby 20 października 2005 r., kiedy to - według koncepcji skarżącej - radca prawny G. T. był należycie umocowany. Rozważając zatem, czy można mówić w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji o nienależytej reprezentacji strony skarżącej, gdy skarga została wniesiona przez pełnomocnika, który nie dołączył do niej pełnomocnictwa i następnie na wezwanie przewodniczącego wydziału ten brak usunął, przedkładając później niż wniesienie skargi podpisane pełnomocnictwo, zawierające nadto zastrzeżenie, że jest ono ważne od chwili podpisania, należy uwzględnić przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulują szczególną sytuację wniesienia pisma procesowego, dotkniętego brakiem formalnym. Otóż według art. 49 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia. Przepis ten ma zastosowanie do wszystkich pism procesowych, a więc także do skargi oraz do wszelkich ich wymogów formalnych. Wymogiem formalnym właściwym dla pism procesowych będących pierwszą czynnością procesową, wnoszonych przez pełnomocników, jest, jak wynika z art. 37 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dołączenie pełnomocnictwa. Zatem, uzupełnienie w terminie skargi wniesionej przez pełnomocnika o brakujące pełnomocnictwo, zgodnie z jednoznaczną treścią art. 49 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoduje, że skarga wywołuje skutek od dnia jej wniesienia. Jest tak również wtedy, gdy w pełnomocnictwie zastrzeżono, że jest ono ważne od dnia podpisania, a ten dzień jest późniejszy niż sporządzenie i wniesienie skargi. Przepisy o usuwaniu braków formalnych pism procesowych, zwłaszcza wtedy, gdy są one wnoszone przez osoby profesjonalnie zajmujące się reprezentowaniem innych przed sądami, mają na celu umożliwienie skutecznego wniesienia pisma procesowego mimo popełnienia błędu. Są one też niekiedy z premedytacją wykorzystywane do zyskania czasu na dokonanie czynności ograniczonej terminem procesowym. Nawiązując do sytuacji, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie przesądzając, co było przyczyną niedołączenia pełnomocnictwa do skargi przez radcę prawnego G. T., można założyć, że albo popełnił błąd i udzielonego pełnomocnictwa nie dołączył do złożonej w sądzie skargi (co byłoby oczywistą omyłką, bo przecież nie można zakładać, że nie wiedział, iż takie pełnomocnictwo należy dołączyć) albo (co jest bardziej prawdopodobne ze względu na datę złożonego pełnomocnictwa) z uwagi na trudności w bezpośrednim kontakcie z mocodawcą i naglący termin złożenia skargi świadomie złożył skargę bez pełnomocnictwa, zakładając, że i tak zostanie wezwany do usunięcia tego braku. Jednakże nawet w tym drugim przypadku nie można przyjmować, że składał skargę bez jakiegokolwiek wcześniejszego uzgodnienia tego posunięcia z [...] Spółką z o.o. w W., a więc uzyskania umocowania, od skarżącej. Można retorycznie zapytać skąd radca prawny G. T. znał szczegóły sprawy potrzebne do sporządzenia skargi i odpowiedzieć, że zapewne uzyskał je od przedstawicieli skarżącej, gdy ci zlecali mu prowadzenie sprawy. Już te okoliczności, pomijając prawną argumentację związaną z brakiem wymogu szczególnej formy pełnomocnictwa procesowego, przemawiają za rozróżnieniem udzielenia pełnomocnictwa od udokumentowania jego udzielenia. Gdyby iść drogą rozumowania wskazaną w skardze kasacyjnej, że udzielając pełnomocnictwa z datą późniejszą niż wcześniej złożona skarga i z zastrzeżeniem, że jest ono ważne od dnia udzielenia, należałoby przyjąć, że mocodawca tym sposobem kwestionuje wcześniej dokonane przez pełnomocnika czynności. Takie jednak rozumowanie i wykładnia woli skarżącego są nieracjonalne, bo oznaczają, że z jednej strony mocodawca udziela pełnomocnictwa procesowego, aby pełnomocnik prowadził konkretną sprawę, a z drugiej kwestionuje czynność (wniesienie skargi), która dla bytu tej sprawy jest niezbędna. Należy więc dojść do wniosku, że dla konstrukcji prawnej przepisów służących usuwaniu braków formalnych pism procesowych i skutków wskazanych w art. 49 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma znaczenia, że uzupełniając brak formalny skargi, polegający na niedołączeniu pełnomocnictwa, zostanie złożone pełnomocnictwo z późniejszą datą niż skarga i nawet z zastrzeżeniem, że jest ono ważne od tej daty. Takie pełnomocnictwo również dokumentuje udzielenie pełnomocnictwa do sporządzenia skargi. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 271 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. Rozważając z kolei zarzut naruszenia art. 44 w zw. z art. 37 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wskazać przede wszystkim, że przepis ten nie dotyczy usuwania braków formalnych pism procesowych. Wyraźnie to wynika z orzeczenia, na które powołano się w skardze kasacyjnej, i którego tezy Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela. Nie jest zatem zrozumiała argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotknięta jest ona wewnętrzną sprzecznością. Już to wystarcza do uznania tego zarzutu za niezasadny. Nadto można wskazać, bowiem zarzut ten dotyczy potwierdzenia czynności zdziałanych przez osobę, która nie przedstawiła pełnomocnictwa, że umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji i skarżącej, że w aktach sądowych sprawy II SA/Gl 844/05 znajduje się pismo procesowe z 21 czerwca 2006 r. podpisane przez radcę prawną M. M.-F., działającą na podstawie pełnomocnictwa substytucyjnego z 21 czerwca 2006 r. radcy prawnego G. T., w którym podtrzymano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] lipca 2005 r. i przedstawiono zarzuty naruszenia prawa przy wydaniu tej decyzji. Zatem, przyjmując nawet, jak chce skarżąca, a z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę się nie zgadza, że było potrzebne potwierdzenie skargi, to wskazane pismo takim potwierdzeniem jest, przy czym, co istotne według przyjętej przez skarżącą koncepcji, pismo to zostało sporządzone w czasie obowiązywania pełnomocnictwa radcy prawnego G. T., mianowicie w ciągu roku od 20 października 2005 r. i z tego względu nawet skarżąca nie może zakwestionować jego uprawnienia do działania w tym czasie w jej imieniu, a więc także potwierdzenia czynności dokonanych bez należytego umocowania. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.