II OZ 132/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1263/07 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obszarów Natura 2000 i odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji w pozostałym zakresie w sprawie ze skargi C. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zn. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę obwodnicy A. postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 26 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej obszarów Natura 2000 i odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podkreślił, że planowana inwestycja przebiega przez obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" wyznaczony na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313) oraz przez projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]". Obszary te objęte są także bezpośrednią ochroną implementowanymi regulacjami wspólnotowymi – dyrektywą Rady Wspólnot Europejskich z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (79/409/EWG) oraz dyrektywą Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (92/43/EWG). Skarżący w skardze podniósł, że rozpoczęcie robót budowlanych spowoduje znaczne szkody w ekosystemach o nieodwracalnym charakterze. Sąd podkreślił, że celem ustanowienia obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 na terenie [...] jest ograniczenie ingerencji, która mogłaby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych, taka ingerencja zaszłaby niewątpliwie w przypadku prowadzenia robót budowlanych w oparciu o nieprawomocne pozwolenie na budowę. Sąd uznał więc, że nie ulega wątpliwości, iż w zaistniałej sytuacji mogłoby dojść do trudnych do odwrócenia skutków, zatem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie obszarów Natura 2000 należało zatem uwzględnić. Dodatkowo Sąd podkreślił, że przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej toczy się postępowanie o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej w procedurach zezwolenia na budowę obwodnic A. oraz W.. W zażaleniu na to postanowienie uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych Autostrad zarzuciła naruszenie przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dale p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) zwanej specustawą poprzez wstrzymanie wykonania decyzji pomimo, że wskazany przepis art. 31 ust. 2 wyłącza możliwość uchylenia przez sąd decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a rozpoczęcie budowy nastąpiło na co najmniej na 14 dni przed datą wydania orzeczenia, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie i powoduje, że wyłączona jest również możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez zaniechanie wszechstronnego zbadania i uzasadnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i oparcie się na ogólnikowych stwierdzeniach w zakresie zagrożenia dóbr przyrodniczych oraz naruszenie przepisów postępowania przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że dobrowolne wstrzymanie przez inwestora robót budowlanych na terenach przechodzących przez obszary Natura 2000 oznacza uznanie przez niego zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z tym wniesiono o zmianę postanowienia w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia i oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w całości a ewentualnie o uchylenie postanowienia w punkcie pierwszym i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołana w zażaleniu regulacja art. 31 ust. 2 specustawy nie wyłącza zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a.. Art. 31 ust. 1 specustawy stanowi bowiem, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu "w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusz prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 kpa". Błędny jest pogląd, że z uwagi na brzmienie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny nie może uchylić decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem przepis ten wyłącza jedynie wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w miejsce którego, sąd może orzec w oparciu o pkt 3 tego przepisu. Rozpatrując zatem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd ocenić musiał zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym zakresie nie sposób zarzucić Sądowi I instancji błędnych ustaleń. Sąd powinien rozpoznawać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście danej sprawy, mając na uwadze nie wyłącznie skutki, jakie wystąpią po stronie skarżącego, ale także skutki, jakie spowoduje rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie dla pozostałych uczestników postępowania (por. postanowienia NSA: z dnia 12.09.2007., sygn. akt II OZ 725/07, z dnia 14.11.2007, sygn. akt II OZ 1122/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania dokonane przez Sąd I instancji są prawidłowe, a postanowienie zostało podjęte po wyważeniu interesów wszystkich stron postępowania. Nie zachodzą wątpliwości, że wykonanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do obszarów objętych programem Natura 2000, w świetle okoliczności sprawy, spowoduje niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, a co więcej spowoduje nieodwracalne skutki. Proces budowlany jest działalnością, która z zasady łączy się z możliwością wystąpienia okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zażalenia, że dobrowolne wstrzymanie prowadzenia przez inwestora prac budowlanych na tych obszarach potwierdza, że aktualnie nie ma zagrożenia wystąpienia okoliczności pozwalających na wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie występują podstawy do uznania, że Rzeczpospolita Polska nie wywiąże się ze zobowiązania wstrzymania robót budowlanych do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości sprawy C-193/07 (do czego zobowiązała się w dniu 2 sierpnia 2007 r. w postępowaniu przed Trybunałem). Odnośnie zarzutów braku uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków we wniosku, należy podkreślić, że Sąd ocenia zaistnienie przesłanek wstrzymania w kontekście okoliczności całej sprawy, nie ulega zaś wątpliwości, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności przemawiające za jej wstrzymaniem skarżący powołał. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.