II OSK 658/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 825/07 odrzucające skargę J. N. na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kra 825/07, odrzucił skargę J. N. na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 106 Kpa, art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), przepisów ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 627), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1997 r. o Ojcowskim Parku Narodowym (Dz. U. Nr 99, poz. 607) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy W., znak [...], z dnia [...], uzgodnił projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w części dotyczącej [...] Parku Narodowego i jego otuliny pod warunkiem zastosowania zmian oraz usunięcia wad wskazanych w tym postanowieniu. W piśmie z dnia 21 maja 2007 r. J. N. wezwała Dyrektora [...] Parku Narodowego do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 16 lipca 2007 r. (data stempla pocztowego), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na w/w postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...], zarzucając naruszenie art. 11 w zw. z art. 15 oraz art. 18 i nast. ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca podkreśliła, iż skargę wniosła na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. Dyrektor [...] Parku Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie jest czynnością prawną naruszającą prawa osób trzecich oraz nie jest wydawane przez organ administracji niezespolonej, a wobec nie spełnienia obu tych przesłanek nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego w trybie art.45 w zw. z art.44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.). Jak bowiem wynika z art.5 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, ustanowienie organów administracji niezespolonej może następować wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli jest to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa. Wykaz organów administracji niezespolonej określa załącznik do ustawy, w którym nie wymieniono dyrektora parku narodowego jako organu administracji niezespolonej. Sąd I instancji wskazał, że postanowienie uzgadniające projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zatem nawet nie projekt planu zagospodarowania przestrzennego) na podstawie art. 10 ust.6 ustawy o ochronie przyrody ma wprawdzie charakter czynności prawnej, jednak w przepisie art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie nie chodzi o wszystkie czynności prawne dokonywane przez organy administracji publicznej, a tylko o takie, które nie podlegają innym regulacjom szczegółowym i uregulowanej tam procedurze zaskarżenia. W przeciwnym przypadku na zasadzie art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie można byłoby zaskarżyć każdą decyzję, czy też akt prawa miejscowego. Jednak akty te, ich podejmowanie i środki zaskarżenia są szczegółowo i odrębnie uregulowane. Sąd dodał ponadto, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 106 Kpa, zaś w myśl § 5 tego przepisu, na takie postanowienie służy zażalenie. Jednocześnie Sąd wskazał, że aby zaskarżyć czynność prawną w trybie art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie musi ona naruszać interes osób trzecich. W ocenie Sądu natomiast zaskarżone postanowienie, które w tym wypadku ma charakter uzgodnienia, nie dotyczy skarżącej (nie jest ona jego adresatem), nie wpływa na zakres jej praw i obowiązków. Takim aktem, który na płaszczyźnie planowania przestrzennego wpływa na prawa i obowiązki obywateli jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zatem nawet nie studium, którego dotyczy zaskarżone postanowienie), jako akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący. Nie sposób zatem, aby zaskarżone postanowienie uzgadniające naruszało prawa osób trzecich. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącej i zaskarżając w całości postanowienie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1, art. 45 w zw. z art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania oraz art. 9 pkt 3 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie " z ostrożności procesowej", powołując w/w przepisy podniósł również zarzut ich naruszenia, jako przepisów postępowania. Ponadto, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 w zw. z art. 44 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, co doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że ochrona przyrody należy do zadań administracji publicznej. Powołując treść art. 102 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym dyrektor parku narodowego m.in. reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie zarządzanego mienia parku narodowego, realizuje ustalenia planu ochrony oraz wydaje zarządzenia określające sposoby korzystania z obszarów parku narodowego w celach naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych i sportowych, ma prawo prowadzenia postępowania w sprawach o wykroczenia oraz udziału w rozprawach przed sądami powszechnymi w charakterze oskarżyciela publicznego i wnoszenia odwołań od postanowień i orzeczeń tych sądów w sprawach o wykroczenia z zakresu ochrony przyrody , wywiódł, że skoro dyrektor parku narodowego jest służbą ochrony przyrody i realizuje zadania administracji publicznej, to jest organem administracji publicznej. Biorąc natomiast pod uwagę, że działa pod zwierzchnictwem ministra właściwego do spraw środowiska, nie jest organem jakiegokolwiek samorządu, nie jest wojewodą, to zdaniem pełnomocnika skarżącej, jest organem administracji niezespolonej. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że dyrektor parku narodowego spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, gdyż działa na obszarze nieograniczonym do jednego województwa, a ponadto służba ochrony przyrody jest ustanowiona w drodze ustawy. Nie ma natomiast znaczenia, że nie jest on wskazany w wykazie organów administracji niezespolonej stanowiącym załącznik do ustawy, bowiem w ocenie pełnomocnika, w zdaniu pierwszym powołanego przepisu brak jest wymogu bycia wpisania do wykazu. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wskazał, że definicja legalna organu administracji niezespolonej została określona w art. 9 pkt 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym organ administracji niezespolonej to terenowy organ administracji rządowej podporządkowany właściwemu ministrowi lub kierownik państwowej osoby prawnej lub kierownik innej państwowej jednostki organizacyjnej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Dyrektor parku narodowego spełnia wymogi określone w tej definicji, gdyż park jest państwową jednostką organizacyjną, zaś dyrektor jest jej kierownikiem i wykonuje zadania administracji rządowej w zakresie ochrony przyrody. W ocenie pełnomocnika brak jest także podstaw do przyjęcia , że istnienie zażalenia z art. 106 § 5 kpa jest przeszkodą do złożenia skargi w trybie art. 44 w zw. z art. 45 ustawy o administracji rządowej, może być bowiem tak, że jednostce przysługuje kilka środków odwoławczych o zróżnicowanym charakterze. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca chce wskazać, że dany środek odwoławczy jest jedyny, wyraźnie o tym stanowi. Przyjmując natomiast pogląd, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest jednak stosowanie art. 106 § 5 kpa, pozbawia się skarżącą możliwości złożenia odwołania od zaskarżonego postanowienia. Legitymację do złożenia zażalenia na to postanowienie ma bowiem jedynie organ gminy. Nie sposób natomiast, zdaniem pełnomocnika zgodzić się tezą, że jakikolwiek środek odwoławczy przysługujący komukolwiek spełnia warunek istnienia prawa do sądu. Odnosząc się do rozważań Sądu I instancji w zakresie braku interesu prawnego skarżącej, pełnomocnik wskazał, że wprawdzie skarżąca nie jest adresatem postanowienia dyrektora [...] Parku Narodowego, ale postanowienie to narusza jej interes prawny - prawo własności, bowiem nie może ona wykonywać swojego prawa własności w pełni. W szczególności jest ograniczona w prawie do zabudowy nieruchomości Postanowienie to wskazuje konkretne przeznaczenie nieruchomości i nakazuje wprowadzenie zakazu zabudowy. Wprawdzie nie odnosi skutku bezpośrednio ale wiąże organ uchwalający studium (art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody - forma uzgodnienia). Zapis studium wiąże z kolei radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już wiąże skarżąca. Na żadnym etapie procedury planistycznej skarżąca nie będzie już mogła podnosić naruszenia swojego prawa własności. Wszak studium nie jest do niej skierowane, a zakaz ten nie pojawia się na etapie uchwalania planu. A trudno przyjąć, że zakres kognicji w przypadku skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje uchwałę w sprawie miejscowego planu, w sprawie studium i jeszcze w sprawie postanowienia dyrektora parku narodowego w jednym postępowaniu. Przyjmując, że na postanowienie dyrektora [...] Parku Narodowego skarga nie przysługuje, Sąd I instancji na trwałe zamyka skarżącej prawo do sądu i sądowej ochrony jej własności przed nielegalnym działaniem administracji publicznej. Dyrektor [...] Parku Narodowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] dotyczące uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Podstawę prawną wydania tego postanowienia stanowi art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), zgodnie z którym projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Przepis ten nakłada zatem na organ sporządzający studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązek współdziałania z dyrektorem parku narodowego. Natomiast w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uzgodnienie takie jest dokonywane w trybie art. 106 kpa. Podkreślenia przy tym wymaga, iż stroną takiego postępowania incydentalnego jest strona postępowania głównego, która ma te same uprawnienia procesowe, co w postępowaniu administracyjnym. Wskazać ponadto należy, że stosownie do § 5 powołanego przepisu na postanowienia, wydane w tym trybie przysługuje zażalenie. Do rozpatrzenia zażalenia właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego. Nie istnieje natomiast możliwość zaskarżenia tego postanowienia bezpośrednio do sądu wojewódzkiego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005). Skarga do sądu administracyjnego przysługuje dopiero na postanowienie organu odwoławczego Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Mając na względzie powołane przepisy wskazać należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego, organem właściwym do jego rozpoznania jest Minister Środowiska wykonujący zadania przy pomocy Głównego Konserwatora Przyrody, jako organu nadrzędnego w rozumieniu art. 17 pkt 3 kpa w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.). Prawo wniesienia takiego zażalenia przysługuje natomiast każdemu, kto wykaże interes prawny do występowania w sprawie. Skoro zatem ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje sposób i tryb zaskarżenia w/w postanowienia, to wyklucza to możliwość złożenia skargi na to postanowienie w trybie art. 44 w zw. z art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie. W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy o administracji rządowej w województwie nie mogą zostać uwzględnione, bowiem ustawa ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle powołanych wyżej okoliczności, wskazać należy, iż stosownie do art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Biorąc zatem pod uwagę, że skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożyła zażalenia na zaskarżone postanowienie, stwierdzić należy, iż nie wyczerpała ona toku instancji, a tym samym skarga podlegała odrzuceniu. W tej sytuacji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji, skoncentrowano się w nim bowiem głównie na analizie przepisów ustawy o administracji rządowej w województwie, która nie miała zastosowania w sprawie, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, gdyż w sprawie zachodzi przesłanka odrzucenia skargi. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w postanowieniu o kosztach zastępstwa procesowego, bowiem przepisy art. 203 i 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.