I OSK 261/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 260/07 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia finansowego związanego z lokalem mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 260/07 oddalił skargę P. M. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia finansowego związanego z lokalem mieszkalnym. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], Komendant Miejski Policji w Katowicach, działając na podstawie art. 94 i art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468) postanowił odmówić przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w Katowicach [...] P. M. W uzasadnieniu podniesiono, że [...] P. M. uzyskał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w Będzinie przy ulicy [...] na podstawie umowy o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego z dnia [...] maja 2002 r., natomiast dopiero w dniu [...] lipca 2006 r. funkcjonariusz złożył wniosek o przyznanie jednorazowej pomocy finansowej na zakup przedmiotowego lokalu, stąd też na podstawie art. 107 ustawy o Policji organ stwierdził, że świadczenie uległo przedawnieniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Śląski Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 88, art. 94, art. 95 ust. 1 pkt 2 art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884) i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik P. M., zarzucając decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji naruszenie obowiązującego prawa - ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., wniósł o zmianę tej decyzji poprzez jej uchylenie w całości i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że pomoc finansowa na uzyskania lokalu mieszkalnego przewidziana w art. 94 ustawy o Policji jest niejako zastępczą formą pomocy w stosunku do podstawowej wynikającej z art. 88 ust. 1 tej ustawy, gdzie ustanowiono prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zatem przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przede wszystkim poprzez przydział lokalu mieszkalnego z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji łączy się ściśle z art. 95 tej ustawy i wyraża się w tym, że pomoc finansowa przysługuje tylko temu policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a powinien był taki lokal uzyskać. Pomoc, w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjantów ma charakter pomocniczy, związany z należytym funkcjonowaniem organów bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie ma zaś ogólnego charakteru zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich policjantów. Sytuacja P. M. na tle wymienionej interpretacji przepisów ustawy o Policji, podlega jednoznacznej kwalifikacji. Na podstawie umowy z dnia [...] maja 2002 r. żona funkcjonariusza podpisując umowę o ustanowienie spółdzielczego prawa lokatorskiego do lokalu mieszkalnego w Będzinie przy ulicy [...] nr [...] przesądziła o fakcie nabycia mieszkania przez rodzinę M., uwidaczniając wśród uprawnionych do zamieszkiwania w tym lokalu siebie, męża - P. M. oraz córkę. P. M. nie posiadał wcześniej samodzielnego lokalu mieszkalnego, a zatem choć nie zostało to wyraźnie w kwestionowanych decyzjach stwierdzone, posiadał prawo do lokalu mieszkalnego przysługującego na podstawie przywołanego powyżej art. 88 ustawy o Policji. Zatem wobec nie przyznania mu mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariusz posiadał prawo ubiegania się pomoc finansową. W przypadku osoby spełniającej wymogi ustawowe dla przydzielenia jej pomocy finansowej termin złożenia wniosku (i załączników) nie jest określony wymienionym rozporządzeniem. Rodzaj udzielonej pomocy finansowej, czy na zakup mieszkania czy na spłatę kredytu mieszkaniowego, może być rozważany przez organ przyznający tę pomoc w każdej jednostkowej sprawie. P. M. składając, jako uprawniony, wniosek o przyznanie pomocy finansowej, nie wykazał związku pomiędzy złożonym wnioskiem a faktem uzyskania mieszkania i poniesionych w związku z tym kosztów. Sąd potwierdził ustalenia i stanowisko organu odwoławczego, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym i służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie. Zatem składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi, na dzień złożenia wniosku o wymienioną pomoc brak było udokumentowanego potwierdzenia, że posiadane zadłużenie kredytowe jest związane z faktem uzyskania mieszkania. Z przedłożonych kserokopii umów kredytowych wynika jedynie, że są to kredyty konsumpcyjne, nie wynika z nich natomiast, że mają związek z uzyskaniem przez funkcjonariusza mieszkania, że data uzyskania mieszkania i kredytów, a zwłaszcza tego, na który powołuje się skarżący jest wzajemnie od siebie odległa. Ponadto Sąd zauważył, że w odwołaniu od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Katowicach nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. P. M. stwierdził "kiedy w 2002 r. moja żona otrzymała przydział lokalu ze Spółdzielni Mieszkaniowej w Będzinie, ja o tym nic nie wiedziałem, gdyż nie poinformowała mnie o tym fakcie. W związku z tym, że nie miałem wspólnego zameldowania wraz z żoną i nie mieszkałem z nią, byłem zmuszony mieszkać u rodziców, gdzie do dnia dzisiejszego nie jestem posiadaczem mieszkania własnościowego, gdyż mnie na to nie stać". Wynika zatem z tego pisma, że skarżący do sierpnia 2006 r., kiedy pisał odwołanie, nie wiedział o uzyskanym mieszkaniu, zatem w jaki sposób biorąc kredyt w maju 2005 r. mógł przeznaczyć go na uzyskane mieszkanie, skoro o nim nie wiedział. Mając na względzie powyższe okoliczności na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M., zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisów wykonawczych. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie w całości i jednoczesne uchylenie decyzji organu drugiej i pierwszej instancji, a po uchyleniu wydanie orzeczenia, że skarżącemu należy się pomoc finansowa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, względnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie w całości i jednoczesne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza obowiązujące prawo, stanowiące jednocześnie podstawy kasacyjne, a mianowicie następujące przepisy: 1) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), 2) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468), albowiem z brzmienia art. 94 ustawy o Policji wynika, że policjantowi należy się pomoc finansowa, jeśli nie posiada lokalu mieszkalnego, czyli pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W przepisie tym nie zawarto jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie terminu złożenia wniosku na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zastrzeżeń, co do posiadania zadłużenia w związku z wcześniejszym lub późniejszym uzyskaniu lokalu. Wobec lakoniczności brzmienia tego przepisu w zakresie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zostało wydane wymienione rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych, które określa zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość oraz zasady zwrotu tej pomocy. W rozporządzeniu tym również nie zawarto jakichkolwiek zapisów odnośnie czasu otrzymania lokalu i pomocy finansowej oraz zasad odmowy przyznania pomocy, jeśli nie udokumentowano posiadania zadłużenia z tytułu uzyskania lokalu. Mając na względzie powyższe uwarunkowania prawne oraz orzecznictwo, należy stwierdzić, że odwołujący był uprawniony do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o ile spełniał wówczas warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Ta ostatnia kwestia została wyjaśniona i nie budzi wątpliwości. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia tego prawa na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Przepis art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o Policji mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej", lecz wyrazy te określają cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego, a nie po jego uzyskaniu. Taka wykładnia przepisu w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które przysługuje każdemu, kto spełnia warunki określone w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r., a więc bez względu na uzyskiwane dochody i stan majątkowy. Zdaniem skarżącego w aktach sprawy znajdują się wszystkie dokumenty pozwalające na pozytywne rozpatrzenie wniosku odwołującego się, ale niezależnie od tego składa się trzy umowy o kredyt gotówkowy zawarte przez odwołującego, które potwierdzają, że odwołujący zaciągnął zobowiązania kredytowe na kwotę ponad [...] zł, jest oczywiste, że kredyty zostały zaciągnięte celem spłaty zadłużenia związanego z lokalem mieszkalnym. Odwołujący jest także zadłużony od 1998 r. w Kasie Oszczędnościowo-Pożyczkowej Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach. Należy z całą stanowczością podkreślić, że występowanie zadłużenia z powodu nabycia lokalu mieszkalnego nie jest przesłanką warunkującą uzyskanie pomocy finansowej, o jakiej mówi organ administracji, jest to po prostu nadinterpretacja obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Trzeba zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został przez Sąd I instancji naruszony, sprecyzować do jakiego naruszenia tego przepisu doszło i na czym uchybienie to polegało. Mimo, że skarga kasacyjna sporządzona została w rozpoznawanej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego nie w pełni jej treść odpowiada powyższym wymogom. I tak zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ogólne naruszenie prawa materialnego - przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisów wykonawczych - bez wskazania jakie konkretnie przepisy zostały naruszone, w jaki sposób i na czym uchybienie to polegało. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem jej autora Sąd I instancji naruszył art. 94 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i w związku z bliżej niesprecyzowanymi przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Tak skonstruowana skarga kasacyjna umożliwia jej rozpoznanie jedynie w granicach zarzutów dotyczących naruszenia konkretnie wskazanych przepisów ustawy o Policji. Skoro więc zarzuty skargi nie obejmują podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to konsekwencją takiej konstrukcji skargi jest niedopuszczalność kwestionowania, poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Dlatego też w rozważaniach pominięte być musiały podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zastrzeżenia dotyczące dokonanych przez organy i uznanych za prawidłowe przez Sąd I instancji ustaleń co do istotnych dla sprawy okoliczności. W ustalonym stanie faktycznym podzielić należało stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że odmowa przez Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i właściwie je zastosował. Odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że w części dotyczą one decyzji odwoławczej, a nie zaskarżonego wyroku. Ponadto większość wywodów autora skargi kasacyjnej, choć stwarza wrażenie polemiki ze stanowiskiem Sądu, w rzeczywistości jest zbieżna z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przewidziana w art. 94 ustawy o Policji jest niejako zastępczą formą pomocy w stosunku do podstawowej, wynikającej z art. 88 ust. 1 tej ustawy, gdzie ustanowiono prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Analizując sytuację P. M. w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych Sąd I instancji uznał, że składając wniosek skarżący posiadał prawo do ubiegania się o pomoc finansową na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem nie otrzymał przydziału lokalu w trybie art. 88 ust. 1 tej ustawy, natomiast nie wykazał związku pomiędzy złożonym wnioskiem a faktem uzyskania mieszkania i poniesionymi w związku z tym kosztami. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie, zatem składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi. Skoro dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne, przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane, a wynika z nich, że na dzień złożenia wniosku o pomoc brak było udokumentowanego potwierdzenia, że posiadane przez P. M. zadłużenie kredytowe jest związane z faktem uzyskania mieszkania, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.