VI SA/Wa 1378/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej oddala skargę N. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła w dniu [...] grudnia 2006 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. Jana Pawła II rej. ul. Gołębiowskiego pod nośnik reklamy o pow. 36 m² na kolejnych dwanaście miesięcy od dnia 24 stycznia 2007 r. do dnia 23 stycznia 2008 r. W załączeniu przedłożono podkład geodezyjny i zdjęcie. Zarządca drogi w dniu 29 grudnia 2006 r. przeprowadził oględziny pasa drogowego al. Jana Pawła II rej. ul. Gołębiowskiego, w miejscu wnioskowanej przez N. S.A. lokalizacji reklamy stwierdzając, iż: reklama jest usytuowana na trawniku, na skarpie, 48 m od skrzyżowania, 9 m od znaku MSI, 11 m oraz 30 m od słupów reklamowych "ZAK" i 32 m od znaku C-13. Pismem z dnia 16 stycznia 2007 r. poinformował N. S.A., że zostanie wydana decyzja odmowna, a wnioskodawca może zapoznać się z materiałem sprawy i wypowiedzieć się w terminie siedmiu dni. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na wnioskowane zajęcie pasa drogowego. Rozpatrując, na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), wniosek spółki organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7%. Według badań natężenia ruchu drogowego, przeprowadzonych przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A., natężenie ruchu drogowego, w szczycie porannym w miejscu wnioskowanym na usytuowanie reklamy, wynosi 1180 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2340 pojazdów na godz. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął więc opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami, którzy w Al. Jana Pawła II rej. ul. Gołębiowskiego, będą mogli prowadzić pojazdy z prędkością do 70 km/godz. w związku ze zmianą stałej organizacji ruchu. Natomiast przy natężeniu ruchu drogowego przekraczającego 1400 pojazdów na godzinę w obszarze zabudowanym, reklamy należy usuwać z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa tego ruchu. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m. Natomiast przy prędkości 70 km/godz. odpowiednio 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie 79,2 m. W związku z powyższym zarządca drogi stwierdził, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Od decyzji tej N. S.A. z siedzibą w W. złożyła odwołanie domagając się uchylenia decyzji i wydanie decyzji zezwalającej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy postępowania – art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a. spółka podnosiła, iż od czasu uprzednio posiadanego zezwolenia stan faktyczny i stan prawny nie uległ takiej zmianie, by można wydać negatywną decyzję. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową, co obliguje organ do wszechstronnego i wyczerpującego wskazania motywów uzasadniających odmowę. Wzrost natężenia ruchu drogowego na odcinku drogi w miejscu posadowienia reklamy nie przekonywał skarżącej co do zasadności odmowy wydania zezwolenia. Jak podnosiła wzrost natężenia ruchu jest tendencją wzrostową, która występowała w okresie uzyskania przez spółkę poprzedniego zezwolenia. Natomiast zarządca drogi nie wykazał w sposób szczegółowy by we wnioskowanym miejscu zajęcia pasa drogowego nastąpił wzrost ilości kolizji drogowych. Sytuacja ogólna w W. w tym zakresie nie uzasadniała, w ocenie skarżącej, odmowy zezwolenia. Powoływanie się przez organ na stałą zmianę organizacji ruchu w al. Jana Pawła II przez podwyższenie limitu prędkości pojazdów nie przekonywało skarżącej. Jej zdaniem okoliczność ta ma charakter hipotetyczny, bowiem nie ma jeszcze decyzji w tym zakresie i nie wiadomo czy w ogóle taka zmiana organizacji ruchu nastąpi. Ponadto nie doszło, w ocenie skarżącej, do żadnej zmiany stanu prawnego uzasadniającego decyzję odmowną. Zarządca drogi nie wziął pod uwagę, iż w pobliżu reklamy spółki funkcjonują znaki reklamowe podobne do jej reklamy, co wskazuje na niejednakowe traktowanie skarżącej w stosunku do innych przedsiębiorców. W związku z powyższym N. S.A. uznała, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w charakterze uznaniowości, lecz jej wydanie nastąpiło przy dowolności rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nielokalizowania takich obiektów. W związku z tym to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. Umieszczenie bowiem reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przyjmując tę okoliczność jako fakt organ stwierdził, iż nie ma podstaw by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów itp., na co zwrócił uwagę w swoim wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. NSA w sprawie sygn. akt OSK 1026/04. Zatem argument spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu przedmiotowej reklamy na bezpieczeństwo w ruchu drogowym uznano za nietrafny stwierdzając, iż zarzut dowolności decyzji był nieuzasadniony. Organ administracji podkreślał, iż nawet w sytuacji zaistnienia przesłanki z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (szczególnie uzasadnionego przypadku), zarządca drogi działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może wydać zezwolenie, lecz nie musi. Na decyzję tę N. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie jak w odwołaniu podniesiono, iż skarżąca od wielu lat otrzymywała zezwolenie na przedmiotową reklamę, a obecnie mimo, że nie uległ zmianie stan faktyczny spotkała się z odmową. Wydając uprzednio zezwolenia zarząd drogi uznawał występowanie szczególnie uzasadnionych przypadków, nie żądając od spółki ich wykazania, dających podstawę do udzielania zezwoleń. Spółka nadal więc stała na stanowisku, że to organ powinien, odmawiając zezwolenia, podać i udowodnić, że umieszczenie reklamy we wskazanej lokalizacji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub będzie powodowało niszczenie drogi lub jej instalacji. Brak ustaleń w tym kierunku czyni decyzję dowolną. Zestawiając przepisy art. 39 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych skarżąca wywodziła, iż zakaz umieszczania reklam poza obszarem zabudowanym nie odnosi się do obszaru zabudowanego, na co wskazuje art. 39 ust. 3 tej ustawy. Zatem, jeżeli organ odmawia wydania zezwolenia, to jest obowiązany wykazać, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 39 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie ustaliły tych okoliczności, co również dowodzi dowolności decyzji. Dla spółki spowodowanie zagrożenia w ruchu przez umieszczenie reklamy nie jest oczywiste. Na zagrożenie to składa się wiele czynników, lecz nie wyłącznie instalacja reklamy. Organ wskazał jedynie na natężenie ruchu drogowego co nie przesądza jeszcze o zagrożeniu bezpieczeństwa tego ruchu reklamą. Zwiększenie natomiast prędkości w miejscu posadowienia instalacji nie jest faktem, lecz mającym nastąpić zdarzeniem, które może w ogóle nie nastąpić. Powoływanie się na tzw. fiksacje wzroku kierowców z powodu reklam (w tym reklamy skarżącej) jest jej zdaniem chybione, gdyż wszelkie reklamy, na przystankach, budynkach, a w szczególności na autobusach i tramwajach, również rozpraszają kierowców, powinny zatem wszystkie zostać zlikwidowane. W sprawie organy administracji wskazały jedynie na znaczne natężenie ruchu drogowego nie ustalając żadnych innych okoliczności. Nie ustaliły, czy w miejscu posadowienia reklamy występuje takie ich zagęszczenie, które mogłoby mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Jedynym więc racjonalnym wyjściem, przy stanowisku organów administracji, powinno być zlikwidowanie wszystkich reklam, a takich działań nie ma. Tym samym brak odniesienia się do konkretnej sytuacji faktycznej powoduje dowolność organów administracji przy wydawaniu decyzji dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod reklamy. Wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spółka podkreślała obarczenie jej znacznymi kosztami związanymi z usunięciem reklamy, co spowoduje dla niej ujemne następstwa finansowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06). Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Odnosząc się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że SKO w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z tym bezpieczeństwem. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego w Al. Jana Pawła II rej ul. Gołębiowskiego w porannym i popołudniowym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia. Zarządca drogi, dokonując ustaleń w rozpatrywanej sprawie, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty jak na przykład reklamy nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy wolnostojące powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Połączenie zatem wpływu reklamy z nadmierną prędkością zwiększa zagrożenie dla tego bezpieczeństwa. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Należy podkreślić, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia, na co wskazuje przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił stanowiska spółki co do rozumienia art. 39 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 ww. ustawy (zdanie ostatnie) określa katalog otwarty przypadków dokonywania czynności zabronionych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Do tych szczególnych zakazów należy, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, umieszczanie reklam poza obszarem zabudowanym, z wyjątkiem parkingów. Natomiast umieszczanie reklam w obszarze zabudowanym regulują przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można zatem uznać za zbędny przepis art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, albowiem tym przepisem ustawodawca generalnie wyłączył możliwość instalowania reklam poza obszarem zabudowanym. Innymi słowy brak tego przepisu prowadziłby do wniosku, że poza obszarem zabudowanym mogłyby być umieszczane reklamy, po spełnieniu warunków z art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.