VI SAB/Wa 24/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Ministra Sportu postanowił odrzucić skargę VI SAB/Wa 24/07 UZASADNIENIE P. B. złożył w dniu 25 lutego 2007 r. do Ministra Sportu skargę na działanie Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego (PZMiNW) (data wpływu 1 marca 2007 r.). Domagał się w niej dokonania: 1. ustalenia w trybie nadzoru winnych zniszczenia druku jego licencji przez dokonanie na nim nieuprawnionych skreśleń, 2. wezwania PZMWiNW do wydania mu licencji zgodnej ze wzorem przedstawionym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, 3. podjęcia w trybie nadzoru działań dla zapewnienia prawidłowości wydawania licencji przez PZMWiNW w przyszłości, 4. poinformowanie go o podjętych działaniach oraz o sposobie załatwienia niniejszej skargi, zgodnie z wymogami prawa. Dnia 13 marca 2007 r. Minister Sportu – Departament Prawno - Kontrolny zwrócił się do Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego z prośbą o ustosunkowanie się do skargi. W związku z brakiem oczekiwanej odpowiedzi ze strony Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego, w dniu 11 czerwca 2007 r. Departament Prawno – Kontrolny Ministerstwa Sportu ponownie zwrócił się do PZMiNW powołując się na treść art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. 05.155.1298) o ustosunkowanie się na piśmie do treści pisma – skargi z dnia 25 lutego 2007 r. w terminie 7 dni. W dniu 22 czerwca 2007 r.,nadesłane zostało faxem stanowisko Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego, powołując się na pismo, w którym PZMiNW udzielił w dniu 26 marca 2007 r. odpowiedzi na zapytanie Ministerstwa Sportu faxem w dniu 26 marca br. – załączono kopie nadania faxu. W aktach Ministerstwa Sportu brak jest jakichkolwiek danych, że ww. korespondencja wpłynęła do Ministerstwa Sportu w datach wskazanych przez PZMiNW. Z powyższego pisma wynika że,: zdaniem PZMiNW wydanie uprawnień bez odpowiedniego przeszkolenia zagrażałoby bezpieczeństwu w wodzie. Po wydaniu rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 105 poz. 712) w sprawie uprawiania żeglarstwa PZMiNW na spotkaniu z przedstawicielem Ministra Sportu nieoficjalnie ustalił, że będzie wykreślać z druku licencji te uprawnienia, na które posiadacz licencji nie ma dokumentów z przeszkolenia. W międzyczasie tj. 18 czerwca 2007 r. (data wpływu) Pan P. B. (dalej skarżący) złożył skargę na bezczynność Ministra Sportu na podstawie art. 54 § 1 p.p.s.a. W skardze domagał się zobowiązania Ministra Sportu do natychmiastowego wydania decyzji w sprawie jego skargi na nieprawidłowe wykonywanie przez Polski Związek Motorowodny i Narciarstwa Wodnego obowiązków wynikających z rozporządzenia Ministra Sportu z dnia 9 czerwca 2006 r. – w sprawie uprawiania żeglarstwa. W uzasadnieniu skargi wyraził swoje zdziwienie wobec odpowiedzi PZMiNW na pismo Ministra Sportu z dnia 13 marca 2007 r. W odpowiedzi Związek informował Pana B., że nieoficjalnie ustalił z Ministerstwem, że będzie wykreślał z druku licencji te uprawnienia, na które posiadacz licencji nie ma dokumentów z przeszkolenia. Skarżący wyraził swoje zaniepokojenie, że podległy Ministrowi Sportu pracownik nieformalnie ustala z przedstawicielem PZMiNW, że nie będzie wykonywał rozporządzenia Ministra Sportu. Według skarżącego działania Ministra Sportu naruszyły przepisy art. 35, 36, 38 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualne oddalenie. W uzasadnieniu podał między innymi, że: Skarżący w swojej skardze z dnia 18 czerwca 2007 r. nie precyzuje w żaden sposób na czym polega bezczynność organu oraz czego domaga się od organu – Ministra Sportu, wnosząc ogólnie o: "zobowiązanie Ministra Sportu do natychmiastowego wydania decyzji w sprawie jego skargi na nieprawidłowe wykonanie przez Polski Związek Motorowodny i Narciarstwa Wodnego obowiązków wynikających z rozporządzenia Ministra Sportu z dnia 9 czerwca 2006 r. – w sprawie uprawiania żeglarstwa". Brak jest ze strony skarżącego wskazania trybu czy podstawy prawnej swoich roszczeń. Odnosząc się do niesprecyzowanego wniosku skarżącego z dnia 18 czerwca 2007 r., jak również żądań z pisma z dnia 25 lutego 2007 r. Minister Sportu wskazał, że nie jest organem uprawnionym do wydawania licencji, o której mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Sportu z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie uprawiania żeglarstwa (Dz.U. z dnia 24 czerwca 2006 r. z późn zm.). Zgodnie z treścią ww. rozporządzenia: licencje wydaje oraz prowadzi ewidencję wydanych licencji właściwy polski związek sportowy (§ 5 ust. 4 ww. rozporządzenia). Tak też zgodnie z art. 53a ust. 3 ustawy z dnia z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz.U.01.81.889): egzaminy stwierdzające posiadanie odpowiednich kwalifikacji niezbędnych do uprawiania żeglarstwa przeprowadza oraz stosowny dokument wydaje właściwy polski związek sportowy. Minister Sportu nie jest organem uprawnionym do, jak uważa skarżący, "ustalania winnych zniszczenia druku jego licencji przez dokonanie na nim nieuprawnionych skreśleń". Nie jest również władny Minister Sportu do wzywania w drodze decyzji PZMiNW do wydania licencji w indywidualnych sprawach. W sytuacji gdy osoba starająca się o wydanie licencji spełnia - jak twierdzi - wymogi do jej uzyskania, natomiast wbrew temu właściwy polski związek sportowy odmawia wydania licencji, starający się o licencję winien wystąpić do sądu z właściwym środkiem odwoławczym wobec tegoż właściwego związku sportowego. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji od orzeczeń polskiego związku sportowego osobie wnioskującej o przyznanie licencji zawodnika lub pozbawionej takiej licencji przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Minister Sportu sprawuje nadzór ustawowy w odniesieniu do polskich związków sportowych i jako organ nadzoru może ingerować w działalność polskiego związku sportowego tylko w wypadkach określonych w ustawach. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U.05.155.1298) jeżeli działalność polskiego związku sportowego jest niezgodna z prawem, postanowieniami statutu lub regulaminów, organ sprawujący nadzór może: 1) zawiesić wykonanie uchwały polskiego związku sportowego niezgodnej z prawem oraz zażądać jej uchylenia, a w przypadku nieuchylenia uchwały w wyznaczonym terminie - uchylić taką uchwałę; 2) zawiesić w czynnościach władze polskiego związku sportowego i wyznaczyć kuratora do czasu wyboru nowych władz; 3) cofnąć zgodę na utworzenie polskiego związku sportowego; 4) wystąpić do sądu aby sąd rozwiązał polski związek sportowy, jeżeli swoją działalnością w sposób rażący narusza on przepisy prawa, albo aby Sąd rozwiązał polski związek sportowy, jeżeli organ sprawujący nadzór cofnął zgodę na utworzenie polskiego związku sportowego. Niezgodność z prawem działalności polskiego związku sportowego w niniejszej sprawie winna być stwierdzona przez Sąd w wyniku rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami czyli P. B. oraz Polskim Związkiem Motorowodnym i Narciarstwa Wodnego. W przypadku uzyskania rozstrzygnięcia Sądu przyznającego racje Skarżącemu, organ nadzoru ma możliwość zastosowania środków wymienionych wcześniej. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2004 r., OSK 547/04 (ONSA WSA, nr 3, póz. 51, a także OSP 2006. nr 5. póz. 62 z glosą B. Adamiak, tamże s. 289 i n.) uznał, że w sytuacji gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ (...) właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Tym samym bezzasadne jest stanowisko strony skarżącej zarzucającej Ministrowi Sportu bezczynność. Organ wskazał, iż nie jest zrozumiałe na czym w opinii skarżącego miałaby polegać bezczynność Ministra Sportu oparta na naruszeniu art. 35, 36, 38 k.p.a. Niezależnie od powyższego, (kierując się ostrożnością na wypadek nieuwzględnienie przez Sąd argumentów przywołanych dotychczas w treści niniejszej odpowiedzi na skargę), Minister podkreślił, iż w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Kwalifikując ewentualnie niniejszą sprawę do przypadku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 wyżej wskazanego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powoduje, iż skarżący na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. zobowiązany był do wezwania Ministra Sportu do usunięcia naruszeń prawa. Zgodnie z powyższym przepisem w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na fakt niedopełnienia powyższego obowiązku przez skarżącego, wniesiona przez niego skarga powinna zostać odrzucona. Na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że przedmiotem decyzji, o której mowa w skardze skierowanej do WSA jest zobowiązanie Ministra Sportu do skontrolowania zgodności z prawem działalności PZMiNW, a w szczególności wykonywania rozporządzenia w sprawie uprawiania żeglarstwa - § 5 ust. 1 i 2 oraz załącznika do tego rozporządzenia. Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że skarga z 25 lutego 2007 r. jest skargą złożoną w trybie skarg i wniosków – z art. 227 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi – nie będąc związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że pismo z dnia 25 lutego 2007 r. stanowi w istocie skargę w trybie art. 227 k.p.a. Skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a. jest "rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis. Jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 227 k.p.a. Ma ona bowiem charakter otwarty, co podkreśla zwrot "w szczególności". Wyliczenie przedmiotu skargi jest więc jedynie przykładowe. Charakteryzując skargę J. Starościak wskazywał, iż musi ona odpowiadać jednocześnie dwóm warunkom. Po pierwsze nie posiada cech środka prawnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub procedurach szczególnych, po drugie zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika (por. J. Starościak (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 241). Stanowi to pewne uproszczenie problemu. Skarga ma bowiem w istocie charakter uniwersalny. Może więc dotyczyć także i wspomnianych sytuacji. Nie uruchomi jednak wówczas samoistnego, odrębnego postępowania skargowego, lecz zostanie potraktowana jako odpowiednio przysługujący wniosek czy żądanie. Oznacza to, że postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie uruchomione, gdyż skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Wskazuje to również na kryterium rozróżnienia skargi i wniosku. Skarga stanowi bowiem pewien zarzut. Ma to istotne znaczenie dla wskazania właściwego sposobu rozpatrzenia wniesionego pisma. Zakres podmiotowy obu postępowań jest bowiem jednakowy. Artykuł 227 k.p.a. nie zawiera jednakże definicji skargi, stąd mogą być pewne kwestie wątpliwe bądź pismo może zawierać różne elementy. Może mieć wówczas zastosowanie art. 231, a także 65-66 k.p.a. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, niepublikowany). Skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie z 1995 r. o NSA (obecnie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Pierwsza z tych "skarg" jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy (Komentarz do art. 227 k.p.a. M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). Przyjmując, że pismo z 25 lutego 2007 r. stanowi skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., należy zauważyć, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., (wyrok NSA z 11 lutego 2000 r. II SA/Wr 3121/01 niepublikowany) tj. między innymi spraw dotyczących skarg z art. 227 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżona jest jednak bezczynność organu – Ministra Sportu będąca wynikiem wniesienia skargi w trybie art. 227 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. skargę na bezczynność organu można wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jeżeli bezczynność organu dotyczy przypadków, o których mowa pkt 1 – 4 art. § 2 p.p.s.a. tj. 1. decyzji administracyjnej; 2. postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innego niż określone w pkt 1 – 3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ administracji Minister Sportu nie był władny wydać żadnego z wyżej wymienionych aktów ani dokonać żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków – indywidualnych wynikających z przepisów prawa, gdyż jak wynika z wyjaśnień skarżącego i jego pełnomocnika domagali się oni od organu działań o charakterze nadzorczym na rzecz ogółu, które to działania nie mieszczą się w zakresie skargi na bezczynność organu. W ocenie składu orzekającego o bezczynności organu możemy mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, jest skierowana do oznaczonego podmiotu dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok WSA 20.09.2006 r. II SA/Ol 456/06). Ponieważ żądanie skarżącego dotyczy czynności o charakterze nadzorczym ogólnym to nie mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sądownictwo administracyjne (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.