II GSK 333/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1547/07 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1547/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i stwierdził, że wskazane decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2007 r. poddano kontroli pojazd marki M. o numerze rejestracyjnym [...]. W jej trakcie kierowca wykonujący krajowy regularny przewóz drogowy osób nie okazał funkcjonariuszom wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres od dnia 28 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r. W tej sytuacji L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożył na S. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "C.", karę pieniężną w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Rozpatrując odwołanie strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., art. 18 ust. 5, art. 87, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), l.p. 1.7 załącznika do ww. ustawy, art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.), dalej: Rozporządzenie nr 3821/85, w zw. z art. 26 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego, odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności za niezasadny uznał argument, że uproszczone formy ewidencji czasu pracy kierowcy, o jakich mowa w art. 14 ust. 1-6 Rozporządzenia nr 3820/85 oraz art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 3821/85, dotyczą pojazdów, w których zamontowano tachografy. Zdaniem organu, wykładnia art. 14 ust 7 Rozporządzenia nr 3820/85 nie pozostawia wątpliwości, że fakt instalacji tachografu powoduje obowiązek jego stosowania, bowiem celem powoływanej regulacji jest zapewnienie kontroli czasu pracy kierowców i innych parametrów jazdy ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2007 r. wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia istotą sporu stała się wykładnia art. 14 ust. 7 Rozporządzenia nr 3820/85, zgodnie z którym przepis ten (regulujący uproszczone formy ewidencji czasu pracy kierowcy) nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 3821/85. W ocenie Sądu I instancji, sankcja za niewyposażenie kierowcy w wykresówki dotyczy sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym istnieje obowiązek używania tachografu, a zatem konsekwentnie - na przedsiębiorcy wykonującym przewóz drogowy ciąży obowiązek zaopatrzenia kierowcy w stosowne tarczki. Wykładnia przepisu art. 14 ust. 7 Rozporządzenia nr 3820/85 dokonana przez organ nie uwzględnia cytowanego przepisu w całości, bowiem przepis ten mówi nie tylko o wyposażeniu pojazdu w urządzenie rejestrujące ale również o tym, iż urządzenie to jest używane zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 3821/85. Termin "używanie zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 3821/85" dotyczy sytuacji, gdy przedsiębiorca ma obowiązek używać tachograf do rejestracji czasu pracy i odpoczynku kierowcy, a w konsekwencji ma być rozliczany z prawidłowego stosowania tego urządzenia. Wskazana interpretacja przepisów dokonana przez organ doprowadziła w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 92 ustawy o transporcie drogowym w związku z l.p. 1.7 załącznika do ww. ustawy. Ponadto, zdaniem Sądu, wskazanego "rozliczenia" z prawidłowego stosowania tachografu nie można było w rozpatrywanej sprawie wyegzekwować, gdyż w skontrolowanym pojeździe nie musiało być instalowane i używane urządzenie rejestrujące (tachograf) z uwagi na wyłączenie tego obowiązku na podstawie art. 4 pkt 2 Rozporządzenia nr 3820/85 w zw. z art. 3 pkt 1 Rozporządzenia nr 3821/85. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. - zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 4 pkt. 2 Rozporządzenia nr 3820/85 w zw. z art. 3 pkt 1 Rozporządzenia nr 3821/85 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący był zwolniony z obowiązku instalowania i używania urządzenia rejestrującego (tachografu) z uwagi na wyłączenie tego obowiązku na podstawie ww. przepisów, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że w skontrolowanym pojeździe liczba miejsc wynosiła 19 (18+1), a zatem przekraczała dopuszczalną liczbę miejsc (9), która stanowiła podstawę do wyłączenia na podstawie powyższych przepisów; 2. art. 14 ust. 1-6 Rozporządzenia nr 3820/85 w zw. z art. 14 ust. 7 tego Rozporządzenia, art. 15 ust. 7 Rozporządzenia nr 3821/85 w związku z art. 26 Rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 14 ust. 7 Rozporządzenia nr 3820/85 zwalnia od obowiązku używania urządzenia rejestrującego (tachografu) i posiadania wykresówek, w przypadku gdy przy wyłączeniu, z mocy art. 4 pkt 2 Rozporządzenia nr 3820/85 w zw. z art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 3821/85, obowiązku instalowania i używania tachografu, tachograf został jednak zainstalowany w pojeździe i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p. 1.7 załącznika do tej ustawy, podczas gdy zainstalowanie tachografu w pojeździe, pomimo możliwości uproszczonej ewidencji czasu pracy, obliguje do jego prawidłowego używania i tym samym wyposażenia kierowcy w wykresówki, a za naruszenie tegoż obowiązku przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie związania Sądu granicami skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną, redagując jej treść, zakreśla zatem obszar rozpoznania sprawy przez Sąd II instancji. Podkreślić trzeba, że Sąd ten nie jest uprawniony, poza przypadkami nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionymi enumeratywnie w art. 183 p.p.s.a., do badania z urzędu tych okoliczności sprawy, które nie zostały w formie zarzutów podniesione w skardze kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały określone w sposób uniemożliwiający jej badanie poprzez merytoryczne odniesienie się do kwestii intertemporalnych, mających w ocenie Sądu, znaczenie z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Wskazać bowiem należy, że kontrola pojazdu, którym kierowca wykonywał krajowy regularny przewóz drogowy osób odbyła się w dniu 12 lutego 2007 r. Ma zatem znaczenie dla sprawy okoliczność, że rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 r. wprowadzające m. in. zasadę, zgodnie z którą przedsiębiorca wykonujący transport i posiadający w pojeździe tachograf musi go używać, jest datowane na dzień 15 marca 2006 r. (Dz. U. UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r.). Wspomniane rozporządzenie zostało jednak powołane przez autora skargi kasacyjnej jedynie dla zilustrowania poglądów odnoszących się do obowiązku ewidencjonowania czasu pracy kierowców przy użyciu tachografów na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Z tego też względu Sąd kasacyjny nie odniósł się do kwestii międzyczasowych dotyczących stosowania poszczególnych rozporządzeń wspólnotowych. Zaznaczyć także należy, że pełnomocnik Generalnego Inspektora Transportu Drogowego nie stawił się na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a więc nie skorzystano z prawnej możliwości ewentualnego przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 183 p.p.s.a.). Oceniając zatem badaną sprawę z punktu widzenia zakresu wyznaczonego zarzutami skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Zwrócić należy uwagę, że w rozpatrywanej sprawie pojawiła się kwestia prawna, która była przedmiotem rozstrzygnięcia we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 75/08). Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym we wspomnianym orzecznictwie, które podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, rozporządzenie Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego w art. 4 wymienia w sposób wyczerpujący pojazdy, co do których rozporządzenie to nie ma zastosowania. Relacja postanowień art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz treści art. 4 rozporządzenia nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, prowadzi do konkluzji, że wymienione we wspomnianym art. 4 przewozy dokonywane pojazdami wymienionymi w punktach od 1 do 13, nie podlegają ani rozporządzeniu Nr 3820/85, ani także rozporządzeniu Nr 3821/85. Podkreślenia wymaga, że wyłączenia wymienione w punktach od 1 do 13 art. 4 rozporządzenia Nr 3820/85 należy odczytywać jako odrębne przesłanki prawne do wyłączenia, mówiąc najogólniej, obowiązku stosowania tachografów. Stanowią one zatem samoistne podstawy prawne w tym zakresie. W pkt 3 art. 4 rozporządzenia Nr 3820/85 wymieniono przewozy dokonywane pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu przekracza 50 km. W tej sytuacji należy stwierdzić, że art. 4 pkt 3 powoływanego rozporządzenia wyłącza w rozpatrywanej sprawie stosowanie przepisów stanowiących podstawę do nałożenia przez organ kontrolny kary administracyjnej. Z uwagi na to - i biorąc pod uwagę wspomniany zakres zarzutów skargi kasacyjnej - za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 pkt 2 rozporządzenia Nr 3820/85 w zw. z art. 3 pkt 1 rozporządzenia Nr 3821/85. Uwagi Sądu I instancji poczynione zostały w tym zakresie niejako poza stanem niniejszej sprawy, w której problem ilości miejsc w pojeździe nie występował, i z tego punktu widzenia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed sądem odwoławczym. Jednocześnie trzeba podkreślić, że w badanej sprawie nie mógł być wzięty pod uwagę, powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pogląd na temat różnic w tłumaczeniach na różne języki tekstu art. 4 pkt 3 rozporządzenia Nr 3820/85, przepis ten bowiem nie został ujęty w zarzutach skargi kasacyjnej. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy podnieść, że jego negatywna ocena prawna jest skorelowana z wykładnią przedstawioną we wcześniejszym wywodzie. Znajdujący się w Sekcji VIII zatytułowanej "Postępowanie kontrolne i kary" przepis art. 14 rozporządzenia nr 3820/85 wskazuje bowiem, że przepis określający warunki tzw. uproszczonej ewidencji czasu pracy kierowców (art. 14 pkt od 1 do 6) nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85. Należy zatem przyjąć (oczywiście biorąc za podstawę akcentowane w niniejszym wyroku granice skargi kasacyjnej), że w sytuacji, gdy kierowca był zwolniony z tego obowiązku (obowiązku posiadania i używania tachografu) nie naruszył tym samym art. 14 rozporządzenia nr 3820 stosując uproszczoną formę kontroli. Konsekwencją wspomnianych obowiązków (instalacji i używania tachografów) jest wymóg wprowadzony w art. 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia, tj. wymóg przechowywania wykresówek i wydruków, przez co najmniej rok po ich użyciu i obowiązek okazania wykresówek, wydruków oraz wczytanych danych na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. W sytuacji, gdy ta forma kontroli przedsiębiorcy podlega wyłączeniu jest on obowiązany do tzw. uproszczonej ewidencji pracy. Z tego też względu nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzeń wspólnotowych oraz aktów prawa krajowego (tj. ustawy o czasie pracy kierowców i ustawy o transporcie drogowym), który w istocie sprowadza się do twierdzenia, że w sytuacji zainstalowania tachografu w pojeździe, którym wykonywano krajowy regularny przewóz drogowy osób - przedsiębiorca ma obowiązek jego używania. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na zasadzie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.