I OSK 157/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/07 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Gminy W. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/07 oddalający skargę Burmistrza Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu [...] Burmistrz W. działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dokonał odwołania bez wypowiedzenia E. W. z funkcji Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w W., wskazując, że przyczyną odwołania jest uzyskanie negatywnej oceny wykonywania zadań określonych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność aktu odwołania E. W. z funkcji Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że akt wydany przez Burmistrza W. z dnia 15 maja 2007 r. jest sprzeczny z prawem, ponieważ ma nieprawidłową formę i treść. W ocenie organu, burmistrz winien dokonywać czynności z zakresu administracji publicznej w formie zarządzenia. Przyjęcie przy odwołaniu formy innej niż zarządzenie wskazuje na zamiar wyjęcia aktu spod nadzoru, prowadzonego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Organ zauważył również, że pouczenie zawarte w treści aktu jest nieprawidłowe, skoro odwołanie do sądu pracy przysługuje w terminie siedmiu dni, a nie czternastu. W ocenie Wojewody przede wszystkim jednak powyższy akt został wydany z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. Przepis ten wymaga, aby ocena wykonywania przez dyrektora szkoły zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 była dokonywana w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli. Tryb taki wprowadza art. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z tą regulacją (art. 6a ust. 7 i 8 Karty Nauczyciela) właściwy organ dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Ocenę pracy ustala się po zapoznaniu nauczyciela z jej projektem oraz wysłuchaniu jego uwag i zastrzeżeń. Wojewoda ustalił, że w dokumentacji sprawy brak jest opinii zakładowych organizacji związkowych. Organ nadzoru podał, że znana mu jest jedynie opinia Rady Pedagogicznej szkoły, jednak opinia ta datowana jest na dzień 11 kwietnia 2007 r., a więc po wydaniu oceny przez organ prowadzący szkołę. Organ zaznaczył, że opinia Rady Pedagogicznej została organowi nadzoru przesłana przez samą zainteresowaną, E. W.. W dokumentacji sprawy przekazanej do oceny, brak jest także opinii zakładowych organizacji związkowych oraz dokumentów potwierdzających zapoznanie dyrektora szkoły z projektem oceny i wysłuchanie jego uwag i zastrzeżeń. Organ nadzoru wskazał, że znane mu są jedynie - również przekazane przez samą zainteresowaną - wyjaśnienia do protokołu kontroli, datowane na dzień [...] marca 2007 r. W ocenie Wojewody M. powyższe czyni zasadnym stwierdzenie, że organ gminy, dokonując odwołania z funkcji dyrektora szkoły, naruszył obowiązujący w tym zakresie tryb postępowania przewidziany przez art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. Pogląd ten potwierdza także stanowisko organu nadzoru pedagogicznego, który w piśmie z dnia 21 maja 2007 r. wniósł o zmianę oceny jako niezgodnej z oceną dokonaną właśnie przez organ nadzoru pedagogicznego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza W. na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie były podstawy do stwierdzenia nieważności aktu Burmistrza W. z dnia [...] o odwołaniu bez wypowiedzenia E. W. z funkcji dyrektora szkoły podstawowej jednak z innych względów niż podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody M.. Tryb oceny pracy nauczycieli regulują przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz przepisy wydanego na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1066 ze zm.). Z przepisu art. 6a ust. 1 i 6 w związku z ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela wynika, że postępowanie oceniające, w ramach którego dokonuje się oceny pracy dyrektora szkoły wszczynane jest z inicjatywy dyrektora szkoły lub na wniosek: nauczyciela, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, organu prowadzącego szkołę, rady szkoły, rady rodziców. Ustawa nie przewiduje możliwości wszczęcia tego postępowania z urzędu. W toku tegoż postępowania wydawana jest przez organ prowadzący szkołę ocena cząstkowa, dotycząca realizacji przez dyrektora szkoły zadań administracyjno - finansowych i ze stosunku pracy, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie oceny pracy dyrektora szkoły E. W. zostało wszczęte z jej inicjatywy, na podstawie art. 6a ust. 1 Karty Nauczyciela (o czym świadczy pismo Kuratorium Oświaty w Warszawie Delegatura w R. z dnia [...], nr [...]). Na wniosek Kuratorium Oświaty Burmistrz W. dokonał cząstkowej oceny pracy E. W., negatywnie oceniając działalność dyrektora szkoły, czemu dał wyraz w Karcie Oceny Pracy Dyrektora (ocena cząstkowa z dnia [...] marca 2007 r.). Negatywna ocena cząstkowa organu prowadzącego szkołę została wydana z istotnym naruszeniem art. 6a ust. 1 Karty Nauczyciela. Z akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie w sprawie oceny pracy dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w W. nie mogło się toczyć z inicjatywy dyrektora szkoły, skoro w piśmie z dnia 26 stycznia 2007 r. E. W. poinformowała Kuratorium Oświaty w W. Delegaturę w R., że nie występowała z wnioskiem o dokonanie oceny swojej pracy. Materiał dowodowy sprawy nie potwierdza również, aby z wnioskiem o dokonanie oceny pracy dyrektora szkoły występował jeden z podmiotów wskazanych w art. 6a ust. 1 pkt 1-5 Karty Nauczyciela. Zdaniem Sądu, wszczęcie i prowadzenie postępowania oceniającego bez podstawy prawnej, niejako "z urzędu", przez Kuratorium Oświaty, mimo braku aktywności procesowej (inicjatywy, wniosku) uprawnionego podmiotu skutkuje bezskutecznością dokonanej w tym postępowaniu czynności sporządzenia cząstkowej oceny pracy dyrektora szkoły. Z przepisu art. 34b ustawy o systemie oświaty wynika w sposób jednoznaczny, że organ prowadzący szkołę i organ nadzoru pedagogicznego mogą ingerować w działalność szkoły wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Wymóg ten dotyczy również działalności organu, o której mowa w art. 38 tej ustawy, w sytuacji, gdy burmistrz gminy jest organem powierzającym stanowisko dyrektora szkoły i jednocześnie organem prowadzącym szkołę (art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz W. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - naruszenie przepisu art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 244 i art. 252 Kodeksu postępowania cywilnego, w związku z art. 133 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przekroczeniu granic dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów, w efekcie czynienia ustaleń faktycznych, które służyły merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy przez Wojewodę M. z pozbawieniem możliwości skarżącego obalenia domniemania, o którym mowa w art. 244 § 1 k.p.c. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji z wnioskiem o dokonanie oceny pracy nauczyciela wystąpił jeden z podmiotów wskazanych w art. 6a ust. 1 pkt 1-5 Karty Nauczyciela (świadczy o tym pismo Zastępcy Burmistrza z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] kierowane do Kuratorium Oświaty w Warszawie Delegatury w R. dołączone do skargi kasacyjnej). Sąd I instancji dokonał więc błędnych ustaleń w oparciu o niekompletną dokumentację akt przekazaną przez Kuratorium Oświaty w Warszawie Delegatura w R.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Burmistrza W. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest podniesiony przez stronę skarżącą zarzut obrazy art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 i art. 252 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępnie należy podkreślić, ze zgodnie z art. 133 § 1 sąd administracyjny orzeka na podstawie "akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do tego sądu, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 54 § 2 tej ustawy tj. organ administracji publicznej nie przekazał sądowi skargi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, a stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd wojewódzki jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem. W postępowaniu przed sądem wojewódzkim dopuszczalne jest jednak przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Ponadto fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (art. 106 § 3). Kluczowe znaczenie dla ustalenia zakresu dopuszczalności postępowania dowodowego i dokonywania nowych ustaleń faktycznych w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interpretacja nieprecyzyjnego sformułowania wynikającego z art. 106 § 3, że dowód z dokumentów może być przeprowadzony przez wojewódzki sąd administracyjny "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Postanowienie należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym i – w konsekwencji – dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego i powinno umożliwić sądowi administracyjnemu dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Mimo, iż organ administracji obowiązany jest, zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonać pełnych ustaleń faktycznych, aby umożliwiało to sądowi kontrolę legalności decyzji przez sprawdzenie, czy zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego to jednak nie zwalnia to sądu, który ma istotne wątpliwości powstałe na skutek analizy dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie (pismo E. W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] do dyrektora Delegatury w R. Kuratorium Oświaty w W.) z przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji oparł się na niepełnej dokumentacji akt administracyjnych nadesłanych przez Kuratorium Oświaty w W. Delegatura w R.. W tym kontekście wskazać należy, że Sąd I instancji naruszył przepis postępowania mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem podnosząc z urzędu – poza granicami skargi kwestię co do prawidłowości wszczęcia postępowania oceniającego dyrektora szkoły i mając uzasadnione wątpliwości co do podmiotu, który wszczął to postępowanie - nie przeprowadził z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentu. Sąd nie zwrócił się do Kuratorium z pytaniem, kto wniósł o dokonanie oceny pracy dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w W.. Przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu było niezbędne, bowiem bez niego nie było możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Dodać również należy, że przeprowadzenie wspomnianego dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd I instancji, nieprzeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., przedwcześnie doszedł do wniosku, że materiał dowodowy sprawy nie potwierdza faktu, aby z wnioskiem o dokonanie oceny pracy dyrektora szkoły występował jeden z podmiotów wskazanych w art. 6a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), a tym samym ustalenia te, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjął w sposób nieprawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. dopuścił na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowód z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, którymi są: pismo Zastępcy Burmistrza Miasta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] skierowane do Kuratorium Oświaty w W. Delegatury w R. oraz pismo Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] adresowane do E. W. oraz zwrotne potwierdzenia odbioru tychże pism,\ w przedmiocie dokonania oceny pracy Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. na podstawie art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Treść tych dokumentów może mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy postępowanie oceniające zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Wymaga to ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. i w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).