II OSK 185/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr.) sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1817/07 w sprawie ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez R. Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r., Zn. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przewodu wodociągowego w ul. T. (G.) na ode. ul. Ś. W. do ul. O., przewodu w ciągu od ul. T., odcinek T. HP [...] oraz przewodu wodociągowego w ul. T. na ode. P. w rejonie ZL [...]-ul. R. na szczegółowo wymienionych w decyzji działkach. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła R. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", podnosząc, iż obecna lokalizacja przewodu wodociągowego na odcinku od ul. Ś. W. do ul. G. uniemożliwi na dłuższy czas korzystanie z miejsc postojowych oraz zatok parkingowych przy budynku W. Na odcinku od ul. P. do ul. M. budowa przewodu uniemożliwi dojazd do garażu podziemnego w budynku przy ul. T. Pismami z dnia: 25 kwietnia i 4 czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, uznając, że powyższe odwołanie nie spełnia wymogów nałożonych przez art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) , wezwało odwołującą do jego uzupełnienia o konkretne zarzuty odnoszące się do wymienionej decyzji, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. W odpowiedzi na wezwanie R. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" poinformowała, iż żąda unieważnienia przedmiotowej decyzji, podnosząc argumenty i zarzuty prezentowane w odwołaniu, podkreślając przy tym, iż w wyniku realizacji inwestycji w rejonie ul. R. ulegną zniszczeniu plac zabaw, ogródki przydomowe, a w pobliżu w/w budynków miejsca postojowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Ustawodawca tym samym wyraźnie ograniczył prawo do oprotestowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, nakładając na stronę składającą odwołanie obowiązek zawarcia w takim odwołaniu ściśle określonych elementów; przedmiotem rozważań organu odwoławczego mogą tym samym stać się jedynie merytoryczne, konkretne zarzuty odnoszące się do danej decyzji, odwołujący zobligowany jest wskazać zakres swego żądania w stosunku do owej decyzji, jak również przedstawić dowody, na których opiera swe żądanie. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie ułomne odwołania uniemożliwia ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Budowa przewodu wodociągowego jest inwestycją celu publicznego, tym samym w stosunku do inwestycji stosować należy rygory zawarte w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołująca się Spółdzielnia nie przedstawiła żadnych konkretnych zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji, nie określiła istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania, nie mówiąc już o wskazaniu dowodów uzasadniających takie żądania. W związku z tym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pismo noszące tytuł "odwołanie" w istocie za odwołanie w rozumieniu art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznane być nie może. R. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 105 kpa, oraz naruszenie przepisu art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem wnoszącego skargę, w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do argumentacji wysuniętej przez Spółdzielnię, a Kolegium błędnie uznało, że odwołanie nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet gdyby przyjąć, że warunków tych nie spełniało pierwsze pismo sformułowane przez Spółdzielnię, to ewentualne braki zostały uzupełnione po wezwaniu Spółdzielni do ich uzupełnienia. W kolejnym piśmie wyraźnie wyszczególnione są: zarzuty i żądania skarżącej, przytoczone są dowody, stosownie do rygoru zawartego w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ naruszył art. 77 Kpa, nie dokonując wnikliwej analizy materiału dowodowego. Naruszył również art. 7 Kpa, nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego, nie biorąc również pod uwagę prawnie chronionego interesu mieszkańców spółdzielni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ze stanowiskiem organu, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nie spełniało wymogów wynikających z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można się zgodzić. Stosownie do treści art. 128 kpa, odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Przepisy szczególne mogą ustalić inne wymogi co do treści odwołania, przepisem szczególnym jest bez wątpienia art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależniając skuteczność odwołania od spełnienia trzech warunków: wykazania z naruszeniem jakich przepisów prawa materialnego czy też procesowego decyzja została wydana, określenia istoty i zakresu żądania - co do treści i co do sposobu rozstrzygnięcia, a ponadto wskazania dowodów uzasadniających to żądanie. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wnoszący odwołanie spełnił powyższe wymogi. Z brzmienia wniesionego odwołania i pism stanowiących jego uzupełnienie, wynika, iż odwołująca Spółdzielnia, wbrew stanowisku organu podniosła stosowne zarzuty do treści decyzji - zakwestionowała wprost planowany przebieg inwestycji, wskazując, iż jej realizacja w planowanym miejscu naruszy zarówno jej interes prawny jak i faktyczny poprzez uniemożliwienie członkom Spółdzielni korzystanie z miejsc postojowych na wskazanym przez odwołującego odcinku, jak również doprowadzenie do zniszczenia istniejącej na terenie planowanej inwestycji skarpy, placu zabaw, ogródków przydomowych. Zdaniem Sądu spełnione zostały również pozostałe przesłanki wynikające w treści art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem odwołująca się Spółdzielnia określiła także istotę i zakres swego żądania, wskazując wprost w jaki sposób decyzja narusza jej interes prawny, określiła swoje żądanie (zmian przebiegu inwestycji na zakwestionowanych odcinkach) a ponadto przedstawiła posiadaną przez nią dokumentację potwierdzającą jej stanowisko w zaskarżonej kwestii. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że zastrzeżenia dotyczące wyłącznie przebiegu inwestycji oraz żądania zmian w przebiegu z powołaniem się na naruszenie interesu strony, stanowią zarzuty odnoszące się do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że uchylona decyzja zamknęła skarżącej drogę do dwukrotnego rozpoznania sprawy, podczas gdy działanie Kolegium miało oparcie w art. 138 § 1 pkt 3 kpa i było spowodowane wyłącznie przez fakt niezłożenia przez stronę odwołania spełniającego określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki. W związku z tym Kolegium wniosło o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, a ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw .Powołany jako naruszony przepis art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717, ze zm.) w istocie został zinterpretowany prawidłowo. W nawiązaniu do treści wskazanego przepisu nie sposób podzielić stanowiska iż został on naruszony poprzez błędna wykładnię a R. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie spełniła określonych w nim wymagań. Zgodnie z tym przepisem odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Żądanie Spółdzielni , określone jako żądanie "unieważnienia decyzji" było w istocie wnioskiem o jej uchylenie i taki błąd wynikający, być może, z błędnego przekonania o możliwości zastosowania trybu unieważnienia decyzji w toku postępowania odwoławczego nie może być potraktowany jako brak określenia żądania. Tak samo nie można uznać , że wskazanie przesłanek przemawiających za zmianą przebiegu planowanej inwestycji, ze wskazaniem na szkody jakie wystąpią w związku z projektowaną jej lokalizacją (poparte dowodem) i zaproponowanie takiego przebiegu inwestycji, które spowoduje znacznie mniejsze szkody i uciążliwości nie wiąże się ze spełnieniem wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powołanego przepisu nie wynika w jaki sposób ma być określona istota i zakres żądania a jeśli tak to - gdy z odwołania wynika zarówno żądanie jak i zarzuty pod adresem decyzji i propozycje jej zmiany - nie można odmawiać rozpoznania odwołania, choć , zdaniem organu, powinno być ono sformułowane inaczej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia powołanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej w sytuacji gdy błędna , zawężająca , interpretacja powołanego wyżej przepisu stała się podstawą do umorzenia postępowania odwoławczego a tym samym doprowadziła do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej były niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) ,orzeczono jak w sentencji.