II OSK 291/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 144/07 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów. Sygn. II OSK 291/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 89 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 póz. 880 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306) w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie zieleni na rok 2006 (Monitor Polski nr 62 poz. 861) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wymierzył administracyjną karę pieniężną Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. za zniszczenie drzewa (wiązu) o obw. pnia 276 cm (na wysokości 130 cm). Zniszczenie to spowodowane zostało niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych oraz niewłaściwą pielęgnacją tego drzewa. W związku ze stwierdzonym stopniem uszkodzenia drzewa nie wykluczającym zachowania jego żywotności, jak również wobec faktu, iż posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności uszkodzonego drzewa, zgodnie z art. 88 ust. 3 w/w ustawy o ochronie przyrody, termin uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej odroczono do dnia 9 sierpnia 2009 roku. W decyzji wskazano, iż powyższa kara administracyjna jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu żywotności drzewa (art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody), jednak w razie stwierdzenia braku żywotności drzewa karę uiszcza się w pełnej wysokości, chyba że drzewo nie zachowało żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody).Ustalając stan faktyczny organ l instancji oparł się na wynikach wizji lokalnej z dnia 30 maja 2006 r., która wykazała bezsprzecznie zamieranie drzewa i jego fatalny stan zdrowotny. Wznoszony przez spółdzielnię budynek usytuowany został w odległości 160 cm od istniejącego drzewa, w związku z czym, przy wykonywaniu prac ziemnych jego system korzeniowy został częściowo usunięty. Spowodowało to znaczne obniżenie jego wartości przyrodniczej i może spowodować obumarcie drzewa w przyszłości. Organ administracji przyjął również związek przyczynowy pomiędzy działaniem Spółdzielni, a zniszczeniem drzewa. Stwierdził, że inwestor został pouczony o konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa w sytuacji zaistnienia kolizji z zielenią. W decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2003 r. wskazano bowiem, że "w miarę możliwości należy zachować istniejące drzewa ozdobne. W przypadku nieuniknionej kolizji z istniejącą zielenią projektant, inwestor lub właściciel terenu winien zwrócić się do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony". Zdaniem organu l instancji w przypadku usytuowania budynku w odległości 160 cm od drzewa roboty ziemne powinny były być tak zaplanowane i wykonane by nie szkodzić zieleni. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody "prace ziemne oraz inne prace z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom". Przeprowadzone przez Spółdzielnie roboty ziemne w żaden sposób nie odpowiadają paradygmatowi właściwego ich wykonywania, dowodem czego jest częściowe zniszczenie systemu korzeniowego drzewa. Obok opisanych powyżej nieprawidłowości, zdaniem organu administracji wystąpiła jeszcze przesłanka wynikająca z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, polegająca na zniszczeniu drzewa poprzez niewłaściwą jego pielęgnację, a mianowicie poprzez znaczne obcięcie jego korony. Jest bowiem powszechnie wiadome, że znaczna redukcja korony oraz obcięcie części gałęzi drzewa, przy uszkodzonym systemie korzeniowym prowadzi do osłabienia jego funkcji biologicznych. Mając na uwadze powyższe wydano w/w decyzję z dnia 8 sierpnia 2008 r. W odwołaniu od tej decyzji podniesiono, iż przedmiotowe drzewo znajduje się na działce [...], a uzasadnienie decyzji Prezydenta odnosi się do działki [...]. Z uwagi na powyższe, zdaniem strony skarżącej decyzja organu l instancji jest już z tego powodu wadliwa i powinna zostać uchylona w oparciu o art. 156 §1 kpa. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że wszczęła procedurę mającą na celu uzyskanie zgody na wycinkę z uwarunkowaniami technicznymi ale w związku z pozytywnymi rokowaniami co do żywotności drzewa, odstąpiono od pierwotnego zamysłu jego wycięcia. Podkreślono, iż kwestie finansowe nie miały znaczenia przy podejmowaniu takiej decyzji, gdyż zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o ochronie przyrody wycinka drzewa nastąpiłaby nieodpłatnie z uwagi na to, że wiek drzewa jest młodszy aniżeli wiek zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie oraz z uwagi na istniejące zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych (zagrożenie potwierdzone przez [...] S.A. w K.). Stwierdzono ponadto, że roboty ziemne wykonane zostały prawidłowo, z zachowaniem wszelkich zasad sztuki budowlanej, co zostało potwierdzone także przez organ administracji (np. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie). Co do kwestii właściwej pielęgnacji drzewa wskazano, że obcięcie pielęgnacyjne konarów zlecono podmiotowi profesjonalnie zajmującemu się pielęgnacją zieleni, w związku z czym nie jest zasadne przypisywanie Spółdzielni zarzutu niewłaściwej pielęgnacji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 88 ust.1 pkt 1 i 3, art. 89 ust.1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] października 2006 r.( [...] ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż nastąpiło szereg uchybień inwestycyjnych, które doprowadziły do obumarcia drzewa, jak również stwierdzono nieprawidłowości związane z jego pielęgnacją. W związku z powyższym organ l instancji zgodnie z dyspozycją art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody słusznie wymierzył karę administracyjną za zniszczenie drzewa spowodowane niewłaściwym wykonaniem robót ziemnych i niewłaściwą pielęgnacją. Wychodząc jednak z założenia, że stopień uszkodzenia drzewa nie wyklucza zachowania jego żywotności, uwzględniając działania posiadacza nieruchomości zmierzające do zachowania drzewa, wymierzając karę organ administracji zasadnie skorzystał z dyspozycji ust. 3 tego artykułu i termin płatności kary odroczył na okres trzech lat. Zdaniem organu odwoławczego zasadna jest argumentacja przedstawiona przez organ l instancji w piśmie z dnia 7 września 2006 r., iż brak jest jakiejkolwiek relacji pomiędzy normami prawa ochrony przyrody dotyczącymi udzielania zezwoleń na wycięcie drzewa i ustalania opłat za takowe zezwolenia, a normami prawnymi odnoszącymi się do odpowiedzialności karnej, gdy drzewo to zostanie bezprawnie zniszczone. Okoliczność braku ponoszenia opłat za uzyskaną zgodę na wycięcie konkretnego drzewa nie powoduje zwolnienia z odpowiedzialności karnej, gdy drzewo to zostanie zniszczone. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego postępowanie przed organem l instancji zostało bardzo rozważnie przeprowadzone, a podjęta decyzja ma pełne odzwierciedlenie w przepisach prawa. W skardze na tę decyzję strona skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego poprzez zignorowanie treści przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z treścią art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, błędną interpretację art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jak też błędy w ustaleniach stanu faktycznego, polegające na stwierdzeniu, że strona skarżąca niewłaściwie wykonywała roboty budowlane oraz że niewłaściwie pielęgnowała drzewo (wiąz) rosnące na działce nr. [...]. Strona skarżąca zarzuciła również organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów na których się oparł oraz powodów dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc się do zarzutu, że budynek został usytuowany zbyt blisko drzewa wskazano, że odległość taka została ustalona na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2004 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów §12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, póz. 690). Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy w swojej decyzji nie ustosunkował się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, nie uwzględnił błędu w oznaczeniu działek, wobec czego dokonał ustalenia w oparciu o błędny stan faktyczno-prawny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2006 r. i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 października 2007 r. sygn. II SA/Kr 144/07 oddalił skargę. W sprawie bezsporny jest fakt zniszczenia drzewa przez stronę skarżącą, nie jest kwestionowany również obwód zniszczonego drzewa na wysokości 130 cm (276 cm) oraz jego gatunek (wiąz), co ma znaczenie z punktu widzenia wysokości kary pieniężnej (art. 85 ust. 1 i 2 w zw. art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 póz. 880 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228 póz. 2306)). Istotne dla sprawy okoliczności potwierdza materiał dowodowy w postaci notatek służbowych oraz rejestracji fotograficznych. W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, iż organ II instancji dokonał ustaleń na błędnym stanie faktyczno-prawnym z uwagi na omyłkę zawartą w decyzji organu l instancji Sąd stwierdził iż w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. faktycznie mylnie w uzasadnieniu oznaczono działkę na której rośnie zniszczone drzewo, jednak nie miało to znaczenia w kontekście rozstrzygnięć merytorycznych. W sentencji decyzji podano prawidłowy numer działki, a nadto w dniu 7 września 2006 r. dokonano sprostowania omyłki zawartej w w/w decyzji dotyczącej wymierzenia kary grzywny. Tak więc nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej jakoby decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o błędny stan faktyczno-prawny. Obie decyzje bezsprzecznie dotyczą działki o nr [...], a pomyłka pisarska niewpływająca na treść rozstrzygnięcia nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji. Odnosząc się do kwestii decyzji wydawanych w trakcie procesu inwestycyjnego należy zaznaczyć, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2003 r. zaznaczono, iż "w miarę możliwości należy zachować istniejące drzewa ozdobne. W przypadku nieuniknionej kolizji z istniejącą zielenią projektant, inwestor lub właściciel winien zwrócić się do Wydziału Gospodarki komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony". Inwestor miał więc pełną świadomość potrzeby wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie zagrożonego drzewa. Również postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2004 r. wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów §12 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm.) nie można traktować jako okoliczności usprawiedliwiającej postępowania Spółdzielni skutkujące zniszczeniem drzewa. Zgoda na zmniejszenie odległości budynku od granicy działki, na której rośnie drzewo nie jest równoznaczna z wyrażeniem zgody na niezastosowanie się do przepisów w/w ustawy o ochronie przyrody jak i zaleceń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Za niezasadną uznał Sąd I instancji również argumentację strony skarżącej, jakoby usunięcie przedmiotowego drzewa mogło być zwolnione z opłaty. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody "nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły po zakwalifikowaniu nieruchomości, z której mają być usunięte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane". Z akt sprawy nie wynika, że na terenie, na którym rośnie drzewo został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego zmieniający przeznaczenie gruntu na cele budowlane. Z opinii geodezyjnej jednoznacznie wynika, że teren będący jej przedmiotem (działka [...]) od założenia operatu katastralnego t.j. od 1941 r, a następnie od założenia operatu ewidencji gruntów i budynków w 1969 r. był zakwalifikowany jako teren zabudowany mieszkalny. W w/w sprawie nie ma znaczenie zmiana kwalifikacji gruntu w 1941 r., gdyż nie zostało to dokonane poprzez wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto kwestia relacji drzewa i planu miejscowego nie ma żadnego znaczenia przy ustalaniu odpowiedzialności administracyjnoprawnej za zniszczenie zieleni. Okoliczność braku opłat związanych z wydaniem zezwolenia na usunięcie drzewa nie powoduje zwolnienia od administracyjnej kary pieniężnej strony, która zniszczyła lub usunęła tego typu składnik przyrody. Działanie zmierzające do zachowania drzewa nie może stanowić usprawiedliwienia dla zniszczenia tego drzewa. Ponadto z akt sprawy nie wynika (wbrew twierdzeniom strony skarżącej), iż strona zapoczątkowała procedurę zmierzającą do uzyskania decyzji zezwalającej na wycinkę przedmiotowego drzewa. W piśmie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia 13 lipca 2005 r., który działał w imieniu właściciela gruntu strona uzyskała zgodę na usunięcie drzewa gatunku lipa na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr. [...], natomiast uszkodzone drzewo to wiąz położony na działce nr [...]. Przyjmując nawet, iż mylnie nazwano drzewo i numer działki nie można usprawiedliwić postępowania strony skarżącej gdyż uszkodzenie drzewa zarejestrowano w dniu 21 kwietnia 2005 roku (notatka urzędowa), a z akt sprawy wynika, że z wnioskiem dotyczącym usunięcia drzewa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w dniu 4 lipca 2005 r., a więc po uszkodzeniu drzewa. Zdaniem Sądu , w omawianej sprawie fakt zniszczenia drzewa i tym samym obniżenia jego wartości przyrodniczej nie budzi wątpliwości. Z postanowień art. 88 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o ochronie przyrody wynika, że delikt może być popełniony przy użyciu różnorakich środków. Istotny jest jednak wspólny mianownik dla podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, którą jest niewłaściwe korzystanie z tych środków. W związku z tym, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji powinny były ustalić, czy doszło do zniszczenia chronionych w komentowanym przepisie elementów środowiska oraz czy doszło do tego na skutek niewłaściwego wykonania robót ziemnych, wykorzystania sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz środków chemicznych. Ustalenie, że okoliczności te zaistniały znajduje wystarczające oparcie w wynikach przeprowadzonych dowodów przez organy administracji publicznej. Ponadto w kwestii wymierzenia kary za zniszczenie drzewa "nie ma znaczenia ani wina ani brak winy, a wymierzenie kary następuje za sam fakt zniszczenia drzewa, bez względu na przyczyny i okoliczności, które do tego doprowadziły". Niezależnie od tego, w przedmiotowej sprawie przesłanka zniszczenia drzewa niewątpliwie wystąpiła, co do zawinienia zaznaczyć należy, iż strona skarżąca decydując się na wykonywanie robót ziemnych w odległości 160 cm od rosnącego drzewa miała świadomość istniejącego zagrożenia dla jego bytności. Strona skarżąca ponosi winę za uszkodzenia drzewa prowadząc niewłaściwie roboty ziemne: właściwe wykonywanie robót nie pozostawiłoby tak negatywnych skutków (częściowe usunięcie systemu korzeniowego drzewa oraz redukcji jego korony), jak to miało miejsce w opisywanym przypadku. Wykonując roboty ziemne strona skarżąca nie zastosowała się do regulacji zawartej w art. 82 ust.1 w/w ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą "prace ziemne oraz inne prace z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenie zielenie lub zadrzewieniach powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom". Również działania pielęgnacyjne nie powinny obniżać wartości przyrodniczej zieleni, a taki skutek nastąpił w przypadku przedmiotowego drzewa. Stanowisko strony skarżącej nie jest uzasadnione, jeżeli uwzględnić treść normatywną regulacji dotyczących wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenie drzew. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Spółdzielni zarzucił wyrokowi : 1/rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, ze stan faktyczny sprawy nie uzasadnia zastosowania wskazanych przepisów, gdyż nie ma w istocie znaczenia fakt kwalifikacji gruntu, na którym rośnie drzewo jako "grunt zabudowany mieszkalny", bo kwalifikacja ta nie nastąpiła w trybie wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ; art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – poprzez zignorowanie jego treści i pominięcie w analizie podstaw prawnych rozstrzygnięcia( także w ramach rozpoznawania zarzutów skargi do WSA), czym została naruszona podstawowa zasada ochrony przyrody, wyrażona w powołanym przepisie – zachowania zasobów przyrodniczych a tym samym wadliwie został oceniony sposób działania strony skarżącej, błędnie także Sąd ustalił że Spółdzielnia prowadziła roboty budowlane wadliwie, mimo że nie wynika to z materiału dowodowego a skarżąca od początku postępowania zaprzeczała temu zarzutowi. W związku z powyższym skarżąca zarzuciła nieważność postępowania, w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżąca została po raz pierwszy pismem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2006 r.(bez mała rok po wszczęciu postępowania )powiadomiona o oględzinach w terenie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej a następnie decyzją z [...] sierpnia 2006 r. o wymierzeniu kary powiadomiona o toczącym się postępowaniu .Wcześniej nie była o prowadzonych czynnościach informowana. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy : art. 134 P.p.s.a poprzez nierozpoznanie skargi w granicach wyznaczonych zarzutami skargi i doprowadzenie do sprzeczności ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczności, że skarżąca zniszczyła drzewo (na podstawie notatek służbowych M.B. i A.Z. oraz rejestracji fotograficznych )i wszczęcia postępowania , o którym strona nie była powiadomiona; przyjęciu że skarżąca zniszczyła drzewo na skutek wadliwych prac budowlanych z pominięciem faktu nieuczestniczenia Spółdzielni we wcześniejszych etapach postępowania także w rozprawie administracyjnej( o której powiadomiono jedynie kierownika budowy , nie będącego przedstawicielem skarżącej i strażniczkę miejską M.B. ; przyjęciu za udowodnioną okoliczność zniszczenia drzewa przez skarżącą w wyniku robót budowlanych na podstawie notatki służbowej w sytuacji gdy strona dokonała przycięcia korony jeden raz , trzy tygodnie po dacie sporządzenia notatki a dowód jest w aktach sprawy. Tym samym Sąd nie rozpoznał istoty sprawy .Zarzucono także naruszenie art. 135 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie z urzędu prawidłowości wszystkich poprzednich postępowań administracyjnych; naruszenie art. 133 P.p.s.a. i przez wydanie wyroku na podstawie akt, w których były dowody wykluczające jednoczesne racje obu stron i niewskazaniu na jakich dowodach Sąd się oparł i dlaczego innym odmówił mocy dowodowej; naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a przez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu wyroku stanowisk stron, w szczególności strony skarżącej i podnoszonych przez nią zarzutów. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że w ten sposób doszło do naruszeń procedury administracyjnej co prowadzi skarżącą do pytania "czy sąd administracyjny może nie uwzględnić w jakiejś części materiału dowodowego, bez jednoczesnej negatywnej oceny tych pominiętych dowodów". W skardze kasacyjnej , niezależnie od podniesionych zarzutów, wskazano że przyjęcie skargi jest uzasadnione także z uwagi na jej oczywistą zasadność w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił argumentów skarżącej Spółdzielni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek sformułowana została w znacznej mierze wadliwie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe określenie zarzutów skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Żadna z ustawowo określonych podstaw skargi kasacyjnej nie została powiązana z pojęciem rażącego naruszenia prawa materialnego a wskazując na błędną wykładnię nie można jej rozumieć jako wadliwego uznania odnoszącego się do stanu faktycznego sprawy który nie uzasadniał zastosowania wskazanych przepisów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92,poz.880 ze zm.)stanowi , że nie pobiera się opłat ( co oczywiście nie zwalnia od obowiązku wystąpienia o stosowne zezwolenie) za usunięcie m.in. drzew które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie i nie jest jasne dlaczego w skardze kasacyjnej podnosi się fakt - nie mający dla sprawy wymierzenia kary za zniszczenie drzewa – żadnego znaczenia prawnego. Ten zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny. Nie jest w sposób oczywisty zasadny także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - poprzez zignorowanie jego treści i pominięcie w analizie podstaw prawnych rozstrzygnięcia a tym samym naruszenia podstawowej zasady ochrony przyrody - zachowania zasobów przyrodniczych - a w konsekwencji wadliwe ocenienie w powyższym zakresie sposobu działania skarżącej Spółdzielni , potwierdzającego zmierzanie przez nią do ochrony drzewa. Zarzut ten jest sformułowany niejasno , nie wiadomo o podstawy jakiego rozstrzygnięcia chodzi i nie wiadomo dlaczego zarzuca się ( nie wiadomo komu bo chyba nie Sądowi ) wadliwe ocenienie działania skarżącej skoro w decyzji nałożenie kary uzależniono od faktu przeżycia drzewa w wyniku działań podjętych podobno przez skarżącą . Fakt zniszczenia drzewa świadczy o naruszeniu wskazanej zasady właśnie przez skarżącą a nałożenie kary pieniężnej nie wymagało w żadnym zakresie nawiązywania do ogólnego , określającego cele ochrony przyrody , przepisu. Kara za zniszczenie drzewa ma charakter kary administracyjnej, przy jej nakładaniu nie bada się stopnia zawinienia strony ani nieokreślonych ustawowo okoliczności , które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie. Za uzasadnione należy uznać natomiast niektóre zarzuty natury procesowej. Jak bowiem wynika z akt sprawy i wyjaśnień skarżącej Spółdzielni nie uczestniczyła ona we wstępnych etapach postępowania przez co zostały znacznie ograniczone możliwości ustalenia stanu faktycznego w sposób prawidłowy. Strona nie była powiadomiona ani o wszczęciu postępowania ani o pierwszych czynnościach w sprawie , w tym o rozprawie o której zawiadomiono kierownika budowy a nie inwestora. Nie została także wyjaśniona podnoszona przez stronę kwestia rozbieżności dat okorowania drzewa ani też stan robót budowlanych w dacie sporządzenia notatek służbowych, również kwestionowany. Ustalenia w tym zakresie – właśnie z uwagi na charakter kary pieniężnej za zniszczenie drzewa – mają szczególne znaczenie. Zasady nakładania sankcji administracyjnych nie są odrębnie uregulowane . Są to niejednokrotnie sankcje bardzo poważne , zbliżone charakterem do sankcji karnych ale – w przeciwieństwie do nich – ich nakładanie nie jest związane z ustalaniem stopnia winy. Ten charakter sankcji administracyjnych sprawia , że szczególnego znaczenia nabiera stworzenie gwarancji dla jednostki, że sankcje będą nakładane zgodnie z prawem. Wskazówkę w tym zakresie mogą stanowić postanowienia Rekomendacji z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych. Akt ten nie ma charakteru prawa obowiązującego ale ustanawia pewne standardy postępowania władz publicznym w omawianym zakresie. M.in. wprowadza zasadę informowania strony o zarzutach przeciwko niej, udzielania jej wystarczającego czasu na przygotowanie się do sprawy, informowania o charakterze świadczących przeciwko niej dowodów, zapewnienia możliwości wysłuchania przed podjęciem decyzji a ciężar dowodów ma spoczywać na władzy administracyjnej. Zasady takie wynikają wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie kary administracyjnej za zniszczenie drzewa – sankcji podobnej charakterem do sankcji karnej – tym bardziej istotne staje się przestrzeganie praw procesowych stron i zasad postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 61 § 4 Kpa o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Również o rozprawie należy powiadomić strony (art. 90 § 2 Kpa), które mają prawo w niej uczestniczyć. Zgodnie z art. 79 Kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu , może zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia. Wbrew temu co podnosi pełnomocnik Spółdzielni sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, orzeka na podstawie akt sprawy, nie dokonuje – co do zasady - własnych ustaleń w odniesieniu do stanu faktycznego( tylko wyjątkowo może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów). Akta sprawy mogą potwierdzać niektóre zarzuty wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a tym samym zarzut naruszenia art. 133 i art. 141 § 4 Ppsa jest uzasadniony. Z kolei zgodnie z art.135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunków do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Zakres tego obowiązku wyznaczają zatem granice sprawy ( w tym przypadku nałożenia kary za zniszczenie drzewa ) i niezbędność takiego działania dla załatwienia sprawy .W rozpoznawanej sprawie te okoliczności nie zachodziły a zatem ten zarzut naruszenia wskazanego przepisu (badanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wykraczałoby poza granice sprawy) jest niezasadny. Zważywszy na zasadność niektórych z podniesionych zarzutów na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Od zasądzenia kosztów odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 pow.ustawy.