II OSK 420/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz del. sędzia WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zgromadzenia [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 255/07 w sprawie ze skargi Zgromadzenia [...] w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania części budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 255/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zgromadzenia [...] w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie wyłączenia z użytkowania lokali mieszkalnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 68, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał zarządcy budynku przy ul. [...] w K., tj. Zarządowi Budynków Komunalnych wyłączyć z użytkowania lokal mieszkalny nr 1 usytuowany na parterze oraz lokal mieszkalny nr 4a usytuowany na pierwszym piętrze, zarządzając umieszczenie na drzwiach w./w. mieszkań zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zakazie ich użytkowania oraz zabezpieczenie lokali przed dostępem osób trzecich. Decyzję tą wydano z uwagi na stwierdzoną przez organ awarię stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem na skutek przełamania belki drewnianej w strefie przypodporowej. Na skutek odwołania Zarządu Budynków Komunalnych od powyższej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją dnia [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 68 Prawa budowlanego, gdyż istotnie w przedmiotowym budynku występuje zagrożenie zawaleniem części obiektu użytkowanego przez ludzi na cele mieszkalne; uszkodzeniu uległ bowiem strop stanowiący podstawowy element konstrukcyjny warunkujący bezpieczne użytkowanie obiektu. Jednakże dokumenty zgromadzone w toku postępowania przed organem I instancji wskazują, że adresatem decyzji nie może być Zarząd Budynków Komunalnych, gdyż właścicielem budynku jest Zgromadzenie [...] w K. i dodatkowo w jego gestii znajduje się lokal mieszkalny nr 1. Przepis art. 68 Prawa budowlanego ustala kto powinien być w pierwszej kolejności adresatem decyzji, a jest nim właściciel, dopiero w dalszej kolejności zarządca. Należy więc ustalić podmiot zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku. W skardze na powyższą decyzję Zgromadzenie [...] w K. wniosło o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia, mimo braku pełnego rozeznania sytuacji faktycznej związanej z naruszeniem praw własnościowych dotyczących budynku, a nadto naruszenie zasad określonych w art. 1, art. 5, art. 8, art. 22 ust. 4 oraz art. 23 Konkordatu zawartego pomiędzy Stolicą Apostolską a Polską. Zdaniem strony skarżącej nie może ona odpowiadać za historyczne zaszłości związane z przymusowym zasiedleniem budynku i jego stanem technicznym determinowanym brakiem jakichkolwiek nakładów remontowych w okresie powojennym. Prawo posiadania i władania nieruchomością zostało zminimalizowane do posiadania de iure ale nie de facto. To na Zarządzie Budynków Komunalnych - jako zarządcy budynku - ciąży obowiązek nałożony na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, tym bardziej, że podmiot ten w oparciu o postanowienia statutu przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa zobowiązany jest do wykonywania remontów obiektów, którymi zarządza. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji dotyczące statusu adresata przedmiotowej decyzji. Nadto stwierdził, że organy obu instancji uczyniły zadość przepisom k.p.a. zapewniając wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie nie narusza przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnośnie zarzutów skargi Sąd wskazał, iż decyzje podejmowane na podstawie art. 68 pkt 1 i 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane polegają na nałożeniu na określone w nim podmioty konkretnych obowiązków. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków - opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Właścicielem nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] w K. jest strona skarżąca, zaś nieruchomość ta pozostaje w zarządzie jednostki gminnej. Jednocześnie w bezpośrednim władaniu skarżącej pozostaje lokal mieszkalny nr 1 usytuowany na parterze budynku. Sąd podkreślił, że norma prawna zawarta w art. 68 Prawa budowlanego adresowana jest w pierwszej kolejności do właściciela nieruchomości i o ile taki istnieje, nie może skutecznie przerzucać ciężaru swych w tym zakresie powinności na zarządcę budynku. Sąd zauważył, że roszczenia skarżącej do Zarządu Budynków Komunalnych, oparte na ewentualnym zobowiązaniu zarządcy do pokrywania kosztów remontu budynku, nie przynależą do materii uregulowanej w przepisach prawa administracyjnego, lecz należą do kompetencji sądów powszechnych, gdyż dotyczą stosunków prawnych o charakterze zobowiązaniowym. Sąd uznał, iż organ odwoławczy opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, dotyczącym statusu prawnego Zgromadzenia [...] względem przedmiotowej nieruchomości, zasadnie wskazuje na potrzebę ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania orzeczonych obowiązków. Bez znaczenia są zarzuty związane z polityką mieszkaniową realizowaną przez władze komunistyczne, a także bliżej niesprecyzowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów konkordatowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Zgromadzenie [...] w K., reprezentowane przez adwokata J. D.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji, gdy nieruchomość została przejęta w zarząd na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r., wydanego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe i zarząd ten jest sprawowany do dnia dzisiejszego, obowiązki wynikające z art. 68 pkt 1 spoczywają na właścicielu nieruchomości, a nie na zarządcy - taka interpretacja jest sprzeczna z istotą zarządu sprawowanego przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie, a przedmiotowe naruszenie prawa ma bezpośredni wpływ na wadliwość zaskarżonego orzeczenia. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Zgromadzenie [...] w K. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż interpretacja art. 68 ustawy – Prawo budowlane dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest trafna, ale w odniesieniu do zarządu sprawowanego nad nieruchomościami przez osoby fizyczne na zasadzie art. 184 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku zarządu sprawowanego na podstawie art. 184 u.g.n., obowiązki nakładane na podstawie art. 68 ustawy - Prawo budowlane w pierwszej kolejności spoczywałby na właścicielu i nieuzasadnione byłoby obciążanie zarządcy, którego z właścicielem łączy stosunek zlecenia. Natomiast nieruchomość przy ul. [...] została oddana w zarząd Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej "Śródmieście" (obecnie: Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie) na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia 12 lipca 1989 r. oraz decyzji Urzędu Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 6 września 1989 r. decyzje te zostały wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222 ). Nieruchomość została oddana w zarząd, gdyż właściciel nie sprawował zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie (§ 3 ust. 1 w/w rozporządzenia w związku z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84). Na podstawie tych przepisów obowiązki dokonywania remontów, a także wyłączania z użytkowania lokali i ich zabezpieczanie, należały do obowiązków zarządcy, natomiast właściciel tracił możliwość, aż do chwili formalnego oddania mu nieruchomości, zarządzania nieruchomością, łącznie z utratą możliwości pobierania pożytków, które nieruchomość przynosi. Taki typ zarządu nie jest obecnie uregulowany prawnie. Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie sprawuje nadal zarząd nad nieruchomościami, które nie zostały oddane właścicielom. Dlatego interpretując art. 68 ustawy - Prawo budowlane należy mieć na względzie szczególny typ zarządu, który jest sprawowany nad nieruchomością przy ul. [...] i który zdecydowanie ogranicza właściciela w wykonywaniu przysługujących uprawnień z tytułu prawa własności. Zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy istoty zarządu sprawowanego przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie w odniesieniu do nieruchomości, a rozstrzygnięcie oparł na uznaniu, iż przedmiotowy zarząd odpowiada zarządowi opisanemu w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł, iż nie próbował dochodzić należności natury cywilnoprawnej. Powołanie się na statut Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r., a następnie zmieniony uchwałą z dnia 29 marca 2006 r., miało jedynie na celu zobrazowanie powinności tego Zarządu. Statut m.in. stanowi o zakresie obowiązków Zarządu Budynków Komunalnych, takich jak kontrola stanu technicznego obiektów oraz zapewnianie realizacji planów robót remontowych Zarząd Budynków Komunalnych nie jest zobowiązany do pokrywania kosztów remontów, ale jest zobowiązany do przeprowadzanie kontroli stanu technicznego budynków, planowania remontów oraz ich wykonywania ze środków uzyskanych z pożytków przynoszonych przez nieruchomości, jak i przekazywanych z budżetu gminy. Zdaniem skarżącego, jeśli obowiązki Zarządu Budynków Komunalnych są tak daleko idące, to tym bardziej w ich zakres wchodzą obowiązki nakładane na podstawie art. 68 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi tak określone uprawnienia Zarządu Budynków Komunalnych rola właściciela nieruchomości jest ograniczona. Właściciel nieruchomości, którą zarządza Zarządu Budynków Komunalnych, nie wykonuje i nie może wykonywać zarządu, gdyż pierwszeństwo w tym zakresie przysługuje właśnie Zarządowi Budynków Komunalnych. Właściciel może wystąpić jedynie o wydanie nieruchomości. Faktu tego nie zmienia korzystanie przez właściciela z lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Przepis art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, iż właściwy organ w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, jest obowiązany nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania (...). Wprawdzie – jak podnosi Zgromadzenie [...] w K. -nieruchomość położona przy ul. [...] w K. została oddana w zarząd Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej "Śródmieście", lecz strona z tego faktu wysnuwa błędne wnioski. Z decyzji z dnia 12 lipca 1989 r. i decyzji z dnia 6 września 1989 r. o oddaniu nieruchomości w zarząd nie można skutecznie wywodzić, że Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie obciążają obecnie obowiązki wynikające z art. 68 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Decyzje o przejęciu w zarząd domów wielomieszkaniowych, domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych wydane były na podstawie art. 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (t.j. z 1987 r., Dz. U. Nr 30, poz. 165 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222 ). Z mocy tego rozporządzenia zarządca był uprawniony do dokonywania remontów budynku, nad którym sprawował zarząd. Przepis § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewidywał, iż naprawy i modernizacje budynków przejętych w zarząd, poza naprawami bieżącymi, przeprowadza się na zasadach określonych w przepisach o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Zasady te normowała ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (t.j. Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.). Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (t.j. z 1987 r., Dz. U. Nr 30, poz. 165 ze zm.) i ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (t.j. Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.) utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), tj. z dniem 12 listopada 1994 r. – art. 67 tej ustawy. Z tym też dniem przestało obowiązywać powołane wyżej rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. Przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stanowił, że z dniem wejścia w życie tej ustawy do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w art. 67 pkt 2, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia (...). Jednocześnie ust. 2 tego przepisu przewidywał przywrócenie właścicielowi na jego wniosek zarządu nieruchomości. Nadto ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 111, poz.723) wprowadzono regulację przyznającą gminie - w razie niezłożenia przez właściciela w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. wniosku o przywrócenie zarządu -roszczenie o przejęcie przez właściciela zarządu nieruchomością. Zaznaczyć należy, iż to przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej uregulowanie, obejmujące datę 31 grudnia 1998 roku, nie ograniczało uprawnienia właściciela nieruchomości do żądania zwrotu zarządu w określonym czasie; miało znaczenie tylko dla kwestii rozliczeń pomiędzy gminą i właścicielem, jeżeli właściciel wystąpił z wnioskiem o przejęcie w ciągu roku od wejścia w życie ustawy. Właściciel mógł złożyć wniosek o przejęcie zarządu w każdym czasie i data 1 stycznia 1999 roku nie miała tu żadnego znaczenia. Także ustanowienie dla gminy roszczenia o przejęcie zarządu przez właściciela nie oznaczało, że zarząd gminy wygasał z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2004 r., II CK 71/03, LEX nr 172800). Jak zdaje się wynikać z akt sprawy, ani Zgromadzenie [...] w K. nie złożyło wniosku o przywrócenie mu zarządu przedmiotowej nieruchomości, ani gmina nie wystąpiła z roszczeniem o przejęcie zarządu przez właściciela. Jednak aktualnie wykonywanych czynności przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie nie można utożsamiać z zarządem sprawowanym na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222 ). Skoro od dnia 12 listopada 1994 r. przepisy nakazywały do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo lokalowe, stosować przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, tj. art. 752 – 757 K.c., to od tej daty nie można już powoływać się na przepisy uchylonego rozporządzenia. Nie sposób także podzielić stanowiska strony, iż właściciel nieruchomości także obecnie jest ograniczony w swoich uprawnieniach tak jak w przypadku zarządu wykonywanego na podstawie tegoż rozporządzenia. Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 68 ustawy – Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.