II OSK 215/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1335/05 w sprawie ze skargi I. K.-P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1335/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. K.-P. na uchwałę Rady Gminy M. z [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p.) jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do m.p.z.p. Albowiem to w m.p.z.p. dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określenia prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie uregulowanym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swojej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach prawnych dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji Sąd stwierdził, że ograniczenia, które mogą się pojawić w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego jak i w innych przepisach szczególnych. Zatem zarzut naruszenia prawa, tj. powołanych w skardze przepisów Konstytucji, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. należało uznać za nietrafny. Sąd nie podzielił zarzutu, że Rada Gminy M. nie rozpatrzyła uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu. Z protokołu dotyczącego rozstrzygnięcia Rady Gminy M. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu (załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, k. 76 akt sądowych) i przedstawionego wykazu uwag (k. 77, 78 akt sądowych) wynika, że Rada Gminy M. rozpatrzyła wniesione przez skarżącą uwagi do planu, nieuwzględnione wcześniej przez Wójta Gminy M.. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy M., że uwagi skarżącej do projektu planu zostały rozpatrzone i należycie udokumentowane. Natomiast w żadnym przypadku przepisy prawa nie nakazują organom planistycznym uwzględniać uwag wnoszonych do projektu planu przez zainteresowane osoby. Pozostałe podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty nie odnoszą się do trybu i sposobu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie, a zatem nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały. W szczególności nie można mówić o uniemożliwieniu korzystania z prawa własności, gdyż z nieruchomości tych można nadal korzystać w sposób dotychczasowy do momentu ich zagospodarowania zgodnie z planem - co wynika m.in. z gwarancji ustawowych art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Całkowicie błędne jest rozumienie przez skarżącą, że w § 18 zaskarżonego planu Rada Gminy "ustaliła wzrost wartości wszystkich nieruchomości objętych planem o 10%". Otóż w paragrafie tym zawarta został stawka procentowa, służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem w rozumieniu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stawka ta, zgodnie z zapisem ustawy, może być określona przez Radę Gminy do wysokości 30%. Z tego względu, że zaskarżona uchwała nie naruszała prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. I. K.-P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na dwóch podstawach. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) przez odmowę dokonania merytorycznej oceny uchwały Gminy pod względem legalności, która to uchwała łamiąc prawo materialne, faktycznie zawęziła prawo własności do samych zobowiązań (danin publicznych, odpowiedzialności cywilnej) nie dążąc jednocześnie do realizacji żadnego celu publicznego; art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez przyjęcie, że niniejszy przepis jest niejako wskazówką dla organów gminy, a w konkretnej sprawie nie może być badana jego realizacja; art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że Konstytucja RP daje jedynie podstawę do swobodnego kreowania prawa własności przy wykorzystaniu władztwa planistycznego, a nie daje jednostce prawa do prawnie doniosłej polemiki z władczymi rozstrzygnięciami gminy, której organy w ocenie Sądu nie muszą w ogóle uzasadniać sposobu kształtowania prawa własności. Drugi zarzut to naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zgłoszonych wniosków dowodowych: 1) akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sygn. [...], na okoliczność postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...],[...] położonych w L., których jest właścicielem i uwzględnienie wniesionego zażalenia na odmowę wydania ww., z uwagi na uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego M., przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia [...]. nr [...]; 2) kserokopii pisma Urzędu Gminy M. z dnia [...], na okoliczność odmowy wykupu lub zamiany przez Gminę przedmiotowych działek; 3) akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sygn. [...], na okoliczność zasadności podniesionego zarzutu, że organ I instancji błędnie przyjął w chwili wydawania decyzji, że uchwalony [...] Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. uchwałą nr [...]nie obowiązywał w czasie wydania zaskarżonej decyzji, co rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą Gminy; 4) kserokopii Planu Zagospodarowania z dnia 13 lipca 2005 r. wykonanej przez architekt E. D., na okoliczność przygotowywanej inwestycji budowlanej oraz możliwości technicznych postawienia 12 domów w dwóch szeregach; art. 106 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227 k.p.c. przez pominięcie istotnych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że gdyby sąd miał badać tylko procedurę uchwalenia planu, jednostka faktycznie zostałaby pozbawiona realnego wpływu na tworzenie planu zagospodarowania. Ustawowe uprawnienie jednostki do składania wniosków, protestów, zarzutów pozostałoby bez doniosłości prawnej, gmina mogłaby dowolnie odpowiadać na okoliczności podnoszone przez jednostkę, zasłaniając się władztwem planistycznym. Sąd zobowiązany był do kontroli całego procesu uchwałodawczego, w sprawie jednak ograniczył się do stwierdzenia, że "uchwalenie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieściło się w ustawowo przyznanych gminie ramach, nie stanowiło naruszenia prawa i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały". Zarzuciła naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez uznanie, że "władztwo planistyczne" gminy pozwala jej na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod dowolny cel publiczny, którego nie ma planów realizacji. W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 grudnia 2007 r. w sprawie Skrzyński v. Polska (nr skargi 38672/02) Trybunał stwierdził, że o ile dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności przy przeznaczeniu nieruchomości pod inwestycje publiczne, to powinien być określony czas, kiedy ma nastąpić jej realizacja. Działka przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego powinna zostać wykupiona albo zamieniona, a nie można pozostawić właściciela w sytuacji niepewności, tym bardziej, że w takim stanie prawnym faktycznie nie ma wartości jego nieruchomość, a powyższego nie zmienia fakt, że mógłby korzystać z działki w dotychczasowy sposób. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna został oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku został naruszony art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a tym samym wywiedzione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania są zasadne. Według art. 28 ust. 1 "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części". Powołując treść art. 28 ust. 1 Sąd pominął pierwszą część tego przepisu prawa, ograniczył się do drugiej części tego przepisu, wskazując, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Art. 28 ust. 1 ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stosować, jako dający podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Według art. 6 ust. 1 "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie tych granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) a w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej. Z tego względu nie można przyjąć jako mającego umocowanie w przepisach prawa wywodzonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczenia kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego (...)". Rozwinięciem powyższego przepisu jest przepis art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żaden z tych przepisów, jak i powołana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do ograniczenia kontroli zgodności z przepisami prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w rzeczywistości uchylił się od kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie podstawowych zarzutów naruszenia przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.