I SA/Wa 957/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Uniwersytetu [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]) po rozpatrzeniu odwołania Uniwersytetu [...] reprezentowanego przez Prorektora S. G., umorzył postępowanie odwoławcze zakończone decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] zatwierdzającą wykonany z urzędu podział nieruchomości położonych w W.: przy ul. [...], działka nr ew. [...], przy ul. [...], działka nr ew. [...] o pow. [...] m2 oraz uregulowanej w księdze wieczystej [...], przy ul. [...], działka nr ew. [...] o pow. [...] m2, wszystkie z obrębu ewidencji gruntów nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdził wykonany z urzędu projekt podziału przedmiotowych działek. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podział nieruchomości następuje z urzędu w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie roszczeń następców prawnych byłych właścicieli dawnych nieruchomości położonych w W., oznaczonych jako "[...]" i " [...]", wynikających z przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prorektor S. G. złożył odwołanie w imieniu Uniwersytetu [...], wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że organ odwoławczy we wstępnej fazie postępowania odwoławczego zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu oraz czy zostało ono wniesione przez jednostkę mającą legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zdaniem organu dokumenty zgromadzone w aktach przedmiotowej sprawy pozwalają na ustalenie, że nieruchomość stanowi własność Miasta W. i nie została oddana w użytkowanie wieczyste, a skarżący Uniwersytet jest jej władającym, co potwierdza znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów. Przywołując treść art. 127 § 1 oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego organ II instancji uznał, że nie można Uniwersytetowi [...], jako władającemu nieruchomością oznaczoną w ewidencji jako działka nr ew. [...], przypisać prawnej legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ponieważ nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W świetle uregulowań normatywnych zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwa sądowego wnioskodawcą (stroną) postępowania podziałowego może być bowiem jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty. Wobec ustalenia, że składając odwołanie w trybie art. 127 § 1 kpa Uniwersytet [...] nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa był zobowiązany umorzyć postępowanie odwoławcze. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w imieniu Uniwersytetu [...] Prorektor S. G. W uzasadnieniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że nieruchomość przy ul. [...] w W. nie jest uregulowana w księgach wieczystych. Zatem ustalenie stron postępowania - określenie kręgu osób, którym w stosunku do tej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy - musi odbywać się w oparciu o całokształt zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz obowiązujące ustawodawstwo. Tymczasem ani w toku postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem Miasta W., ani w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w ogóle nie ustalano kto jest stroną postępowania, a w związku z tym naruszono art. 10 oraz art. 61 § 4 kpa, w ten sposób, że wydana w dniu 3 kwietnia 2006 r. decyzja jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] w W. do 1990 r. należała do Akademii Nauk Społecznych. W toku likwidacji Akademii w dniu [...] czerwca 1990 r. Prezes Rady Ministrów podjął decyzję o przekazaniu tej nieruchomości na rzecz Uniwersytetu [...], co potwierdza pismo Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. W oparciu o tę decyzję Akademia Nauk Społecznych w dniu 9 lipca 1997 r. protokołem zdawczo-odbiorczym przekazała nieruchomość Uniwersytetowi [...], zaś w dniu 16 lipca 1997 r. kierownik urzędu rejonowego w Warszawie złożył w formie aktu notarialnego "Oświadczenie potwierdzające", że Uniwersytet [...] przejął na podstawie decyzji z dnia 25 czerwca 1990 r., za wiedzą i zgodą kierownika urzędu rejonowego przedmiotową nieruchomość w zarząd, który przekształcił się na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w prawo użytkowania wieczystego. Nadto strona skarżąca wskazała, że obecnie toczy się z jej wniosku przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], którą organ ten stwierdził nabycie z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności tej nieruchomości przez Dzielnicę Gminę W. Podstawą złożonego wniosku był fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu Akademii Nauk Społecznych - szkoły wyższej, dla której w tym dniu organem nadzoru był Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który zgodnie z art. 6 obowiązującej wówczas ustawy o szkolnictwie wyższym m.in. realizował politykę państwa w dziedzinie szkolnictwa wyższego i koordynował w tym zakresie działalność szkół wyższych i dlatego podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem strony skarżącej przedstawione wyżej okoliczności nie były w ogóle wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym została sformułowana teza, że jeżeli w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostanie ustalone, że toczy się postępowanie komunalizacyjne na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), to ze względu na charakter nabycia własności przez gminę z mocy prawa postępowanie o zwrot nieruchomości powinno ulec zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego, strona skarżąca stanęła na stanowisku, że wobec kontrowersji co do stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] w W. teza ta powinna w opisanym przypadku znaleźć analogiczne zastosowanie. W zaistniałej sytuacji wypowiadanie się o przysługiwaniu lub nieprzysługiwaniu określonemu podmiotowi tytułu własności do tej nieruchomości jest zaś co najmniej przedwczesne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje stronie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzającą wykonany z urzędu podział wymienionych w niej nieruchomości położonych w W. Oznacza to, że podstawę materialnoprawną wydanej w tej sprawie decyzji stanowił przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą rozpoznawanej sprawy jest zatem ustalenie, czy Uniwersytet [...] posiadał przymiot strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało stronę skarżącą do skutecznego złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Artykuł 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego odwołanie za stronę. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stronami tego postępowania są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści, co oznacza, że stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które aktualnie nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. Art. 140 k.c. stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, i w tych samych granicach rozporządzać rzeczą. Dlatego też dokonując oceny przymiotu strony skarżącego organ odwoławczy powinien pod tym kątem rozważyć i ocenić konsekwencje wynikające z faktu, że: - do dnia wydania kwestionowanej decyzji nie zostało zakończone postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Uniwersytetu [...] o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] dotyczące spornej nieruchomości, z której to decyzji Prezydent Miasta W. wywodzi swoje uprawnienia właścicielskie i możliwość dokonania podziału na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to, jak wynika z akt sprawy, postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2004 r. zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta W. wniosków byłych właścicieli dawnych nieruchomości położonych w Warszawie, oznaczonych jako " [...]" i " [...]", wynikających z przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i ustalenia, czy następcy prawni byłych właścicieli posiadają status strony w postępowaniu nieważnościowym, - do dnia wydania kwestionowanej decyzji nie zostało również zakończone postępowanie przed Sądem Okręgowym w W. toczące się z powództwa Miasta W. przeciwko Uniwersytetowi [...] o wydanie spornej nieruchomości. Postępowanie to, jak wynika z akt sprawy (pismo skarżącego skierowane do organu II instancji z dnia 5 czerwca 2006 r. nr [...] str. 3), zostało na rozprawie z dnia 27 lutego 2006 r. zawieszone do czasu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta W. tzw. wniosków dekretowych byłych właścicieli spornych nieruchomości położonych w W. Oba te postępowania mają na celu ustalenie podmiotu, któremu przysługuje tytuł prawny do spornej nieruchomości i zdaniem Sądu przed ich zakończeniem brak jest możliwości prawidłowego i jednoznacznego stwierdzenia, że strona skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie może wykazać istnienia interesu prawnego. W szczególności, że strona skarżąca wywodząc swój interes prawny powołuje się również na decyzję Prezesa Rady Ministrów (której nie ma w aktach sprawy), o której mowa w piśmie Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. nr [...] oraz znajdującym się w aktach sprawy "Protokole Przekazania" z dnia 9 lipca 1990 r., na mocy którego Prorektor likwidowanej wówczas Akademii Nauk Społecznych przekazał budynek położony na spornej działce, będący dotychczas w użytkowaniu Akademii, na rzecz Uniwersytetu Warszawskiego oraz dołączony do złożonej skargi (w formie kserokopii) akt notarialny z dnia [...] lipca 1997 r. zatytułowany "Oświadczenie Potwierdzające". Z treści § 2 tego aktu wynika natomiast, że Kierownik Urzędu Rejonowego w W. działając w imieniu Skarbu Państwa potwierdził, iż Uniwersytet [...] przejął od Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, za wiedzą i zgodą Kierownika Urzędu Rejonowego w W. sporną nieruchomość w zarząd w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 45, poz. 240). Kierownik Urzędu Rejonowego W W. w § 3 aktu notarialnego potwierdził także, że w świetle art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) nie ma przeszkód prawnych do ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu i własności budynków stanowiących odrębną nieruchomość na rzecz Uniwersytetu Warszawskiego. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią przywołanego art. 182 § 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stały się jej własnością, a pozostałe składniki mienia uczelni państwowej również stały się jej własnością. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem (np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99, niepubl.) przepisy tej ustawy ani żadnego innego aktu prawnego nie wymagają w tym przypadku potwierdzenia powstania tego prawa w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o charakterze deklaratoryjnym, jak to miało na przykład miejsce w odniesieniu do uwłaszczenia państwowych osób prawnych na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie w oparciu o art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że zgodnie z treścią art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększyła fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Nabycie prawa własności, o którym mowa stwierdza w drodze decyzji wojewoda. W wyroku z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1064/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że artykuł 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje szczególny sposób nabycia własności nieruchomości przez uczelnię publiczną i nabycie to ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy, a więc od dnia 1 września 2005 r. Decyzja wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nabycie jest nieodpłatne. Biorąc powyższe pod uwagę, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali, czy obecnie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne wszczęte złożeniem tzw. wniosków dekretowych dotyczące spornej nieruchomości oraz jakie są losy postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1993 r. oraz postępowania sądowego w sprawie wydania spornej nieruchomości i w zależności od poczynionych ustaleń rozważy konieczność zastosowania przepisów art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Równocześnie organ II instancji ustosunkuje się do przedstawionych przez stronę skarżącą dokumentów (decyzji Prezesa Rady Ministrów i aktu notarialnego z dnia16 lipca 1997 r. ) z treści których wynika, że Uniwersytet [...] uzyskał sporną nieruchomość w zarząd, który na mocy przepisów rangi ustawowej przekształcił się w użytkowanie wieczyste, które obecnie mogło przekształcić się w prawo własności. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego i przeanalizowanego materiału dowodowego organ II instancji wypowie się merytoryczne co do istnienia (bądź nieistnienia) w świetle art. 28 kpa po stronie skarżącej przymiotu strony w kwestionowanym postępowaniu podziałowym i w zależności od tego ustalenia rozpatrzy (lub nie) złożone przez skarżącego odwołanie, a swoje stanowisko przedstawi w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.