II SA/Po 239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi K. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z [...]Spółdzielnia S. zwróciła się do Urzędu Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu zbiornika naziemnego na gaz płynny o pojemności V=2700m3 na działce o nr [...], obręb [...], ark. [...] położonej przy ul. [...] w P.. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta decyzją z [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia. W związku z położeniem inwestycji na terenie objętym uchwałą Rady Miasta z [...] Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., uzyskano opinię Miejskiej Pracownik Urbanistycznej z [...] zgodnie z którą planowana inwestycja nie będzie kolidowała z przewidywanymi rozwiązaniami projektu opracowywanego planu. Nadto na podstawie przeprowadzonej analizy organ I ustalił, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa pozwalająca na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Działka posiada również umownie zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestora nie dotyczy obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Tym samym dla przedmiotowej inwestycji spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. S.A., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zawieszenia postępowania stosownie do art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czasu zakończenia postępowania planistycznego dla terenu wywołanego uchwałą Rady Miasta z [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu zbiornika naziemnego na gaz płynny o pojemności 2700m3 w sytuacji, gdy przedmiotowy teren ma charakter terenu przemysłowego, a przedmiotowa inwestycja zagrażać będzie usytuowanym na tym terenie nieruchomościom o charakterze przemysłowym, - naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy – art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa, poprzez ustalenie w pkt V.4 decyzji, iż sposób zagospodarowania terenu, pokazany w załączniku graficznym do decyzji, może ulec niewielkim zmianom związku z koniecznością uwzględnienia przepisów ustawy – Prawo budowlane i innych, w sytuacji, gdy wyłącznie decyzja o warunkach zabudowy może określać przeznaczenie terenu, a decyzja o pozwoleniu na budowę nie może jej naruszać lub jej zmieniać, - naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 106 § 1 kpa w zw. z art. 6,7, 10 i 15 kpa, poprzez niedoręczenie odwołującemu postanowień wydanych w toku postępowania w szczególności przez Zarząd Dróg Miejskich z [...] oraz przez Miejską Pracownię Urbanistyczną z [...], a także innych postanowień uzgadniających inwestycję, a w konsekwencji brak zapewnienia odwołującemu czynnego udziału w tym stadium postępowania, - naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie odwołującemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniach wpadkowych, uzgadniających przedmiotową inwestycję, a także uniemożliwienie odwołującemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w całym postępowaniu, stosownie do treści art. 10 § 1 kpa, - naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy – art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, - naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 8, 77 § 1 oraz 80 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, - naruszenie art. 107 §3 kpa poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji. W szczególności w zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie przyjął, że przeznaczenie terenu pod budowę zbiornika gazu o kubaturze 2700 m3 w środku terenu o funkcji produkcyjnej przeznaczonej pod bazy, składy i magazyny jest dopuszczalne. Organ w ogóle nie rozważył niebezpieczeństwa posadowienia zbiornika gazu o tak wielkiej kubaturze w centrum terenu przemysłowego. Nie zbadał, jakie przeznaczenie mają tereny sąsiednie, jak wygląda produkcja na tym terenie i jak wielkie ryzyko katastrofy budowlanej rodzi posadowienie takiego zbiornika. Dokładne zbadanie przedmiotowego terenu, w tym bezpośredniego otoczenia przedmiotowej działki umożliwiłoby przyjęcie, że na terenie objętym wnioskiem nie należy lokalizować przedmiotowej inwestycji. Nadto w ocenie odwołującej się spółki Prezydent Miasta nie wyjaśnił na jakich dowodach oparł się określając przeznaczenie terenu, na jakiej podstawie ustalił stan faktyczny dotyczący przedmiotowych działek, nie dokonał oceny postanowień uzgodnieniowych, ani analizy prawnej przedmiotowej sytuacji, a w szczególności nie dokonał subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. Postanowieniem z [...] Prezydent Miasta sprostował oczywistą omyłkę w swej decyzji z [...] w ten sposób, że w wierszu 10 i 14 na stronie 1 oraz w wierszu 2-3 na stronie 4 decyzji zamiast wyrazów " o pojemności 2700m3" powinno być "o pojemności 2,700m3". W dniu [...] K. S.A. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z [...] Postanowieniem z 14.03.2007r. Kolegium przywróciło spółce termin do wniesienia odwołania. W tym samym dniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, że wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę ustalenia warunków zabudowy wymagało wcześniejszego przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Nie jest dopuszczalne zakreślanie zasięgu obszaru analizowanego na wydruku z elektronicznej mapy (tzw. Geomapy). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga, by granice obszaru analizowanego były wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie niedopuszczalne jest przyjmowanie od wnioskodawcy dokumentów (rysunków) sporządzonych w sposób nietrwały (ołówkiem). Organ I instancji musi wnikliwie sprawdzać i weryfikować treść wniosku, zwłaszcza, gdy pewne dane budzą lub winny wzbudzać wątpliwości. W tej sprawie w treści druku wniosku wpisano pojemność 2700m3, mimo, że same zapisy w pozycji "parametry budowli" wykluczałyby taką wielkość. Ponadto po zakończeniu postępowania, a przed wydaniem decyzji rozstrzygającej organ I instancji winien poinformować strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie, w terminie przez ten organ określonym. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. S.A. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy – art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien zaskarżoną decyzje uchylić i orzec reformatoryjnie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca spółka wskazała, że decyzja kasacyjna ma charakter wyjątkowy, gdyż co do zasady powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzje organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sama potrzeba uzupełnienia dowodów nie jest przy tym wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji. Nadto w ocenie skarżącej organ I instancji nie miał kompetencji do weryfikacji wniosku inwestora, który jest bezsporny. Spółdzielnia S. w swym wniosku wskazała literalnie na zamiar posadowienia zbiornika naziemnego na gaz płynny o pojemności 2700m3. Organ odwoławczy z jednej strony potwierdził treść wniosku poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, z drugiej strony nakazał organowi I instancji sprawdzenie i zweryfikowanie treści wniosku. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora. Organ administracji ustalając warunki zabudowy działa w zakresie wniosku inwestora. Skarżąca podtrzymała również podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji. Organ odwoławczy pominął w swych rozważaniach zagrożenie jakie posadowienie zbiornika pociąga dla planowanej na tym terenie zabudowy przemysłowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii wielkości planowanego zbiornika na gaz płynny wskazało, iż we wniosku podano pojemność zbiornika jako 2,7000 m3, a w pozycji "parametry budowli" jest to 2,7000 m3 albo 2700 m3 przy podanych parametrach zbiornika jako: długość – 2,5m, wysokość – 1,6 + 0, 4 m = 2 m oraz szerokość – 1,3 m. Zakres podstawowy matematyki w szkole podstawowej przy tak podanych parametrach pozwala wykluczyć możliwość przyjęcia pojemności 2 tysiące 700 metrów sześciennych zbiornika na gaz w kształcie walca. Parametry tego zbiornika wynikają także z rysunku stanowiącego kartę nr 6 akt sprawy. Błąd pojemności był powielany we wszystkich we wszystkich stadiach postępowania i dlatego postępowanie winno zostać powtórzone. Samo sprostowanie oczywistej omyłki mogłoby stanowić przesłankę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, gdyby dotyczyło tylko ostatniego stadium postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wskazać należy, że decyzja o treści określonej w art. 138 § 2 kpa podejmowana jest przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy stwierdzi on istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 361). Dlatego kwestię dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej należy rozważyć na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Z normy zawartej w art. 136 kpa wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przystępując zatem do rozpatrzenia odwołania, organ II instancji w pierwszej kolejności ocenia materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony przez organ I instancji oraz bada ustalenia poczynione przez ten organ (por. L. Żukowski, Instytucje kontroli rozstrzygnięć w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 1985r., s. 103). Na tej podstawie ocenia, czy w postępowaniu przed organem I instancji zebrano i rozpatrzono w sposób wyczerpujący całokształt materiału dowodowego. W sytuacji gdy organ odwoławczy oceni ustalenia organu I instancji jako niewystarczające rozważy, czy samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe, czy też skorzysta ze swoich kompetencji kasacyjnych. Jeżeli stwierdzi, że w materiale dowodowym występują braki na tyle istotne, iż powodują konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, nie może wówczas skorzystać ze swoich kompetencji określonych w art. 136 kpa. W wyroku z 20.05.1998r. (sygn. akt IV SA 2058/97, Lex nr 43276) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. też wyrok NSA z 14.10.1999r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725). Z kolei w wyroku z 10.04.1997 (sygn. akt I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Z powyższego wynika, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje organ odwoławczy, który nie może jednak wykroczyć poza granice wyznaczone przepisem, w tym sensie, że jest to postępowanie "dodatkowe", którego celem jest "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 786-787). Zważyć należy, że w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające organu I instancji ograniczyło się do przeprowadzenia uzgodnień z zarządcą drogi w trybie art. 106 kpa i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: upzp). W ramach analizy ustalono dostęp przedmiotowej działki do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu, a przede wszystkim wymagania dotyczące nowej zabudowy. W oparciu o uzgodnienie z Zarządem Dróg Miejskich i przeprowadzoną analizę Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu I instancji z uwagi na wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego. Jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy Prezydent Miasta ustalił granice obszaru analizowanego sprzecznie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie bowiem z powołanym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium wykazało, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na wydruku z elektronicznej mapy (tzw. Geomapy), zamiast na mapie urzędowej. Skoro więc organ I instancji w sposób wadliwy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie znaczną część postanowień swej decyzji oparł o tę właśnie analizę (kwestie: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz miejsc parkingowych), Kolegium zobowiązane było uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji nie mógł wydać orzeczenia reformatoryjnego, ponieważ przekroczyłby granice dopuszczalnego przed organem odwoławczym postępowania dowodowego (art. 136 kpa). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy analizy funkcji i cech zabudowy, w miejsce wadliwej analizy organu I instancji nie stanowiłoby bowiem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, lecz w zasadzie zastępowałoby w znacznej części dowody zebrane w postępowaniu przed organem I instancji. Przepis art. 136 kpa ma bowiem na celu umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania jedynie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie zaś w celu usunięcia błędów popełnionych w postępowaniu wyjaśniającym przez organ I instancji. Wadliwości postępowania w I instancji organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszyłby on w takim przypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 588-589). Za nie mający jakiegokolwiek umocowania w przepisach prawa należało uznać zarzut skarżącej spółki dotyczący zagrożenia, jakie stwarza posadowienie zbiornika na gaz płynny. Powołane przez skarżącego na poparcie powyższego zarzutu przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 upzp nie odnoszą się bowiem do podnoszonej kwestii. Przepis art. 59 ust. 1 ustanawia wymóg uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 upzp określa wymogi dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącej spółki odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez nakazanie organowi I instancji sprawdzenie i zweryfikowanie wniosku w zakresie pojemności planowanego zbiornika na gaz płynny. Racją jest wprawdzie, że zgodnie z art. 52 ust. 1 upzp organ orzekający związany jest treścią wniosku i powinien orzekać w zakresie w nim określonym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19.12.2005r., II SA/Bk 901/05, Lex nr 173675 oraz Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 400), jednakże w sytuacji, gdy żądanie strony zawarte we wniosku budzi wątpliwości, organ administracji może w oparciu o przepis art. 64 § 2 kpa wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Takie wezwanie w żaden sposób nie służy ingerencji organu w treść wniosku, służy jedynie sprecyzowaniu przez wnioskodawcę żądań w nim określonych. Wobec stwierdzenia braku naruszeń prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska