II OSK 290/08

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 742/07 odrzucającego skargę K. H. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" postanawia: - oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 742/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. H. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, iż K. H., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wskazane wyżej zarządzenie Prezydenta Miasta K., podnosząc zarzut sprzeczności tego zarządzenia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nadto zdaniem strony skarżącej uwzględnienie niektórych wniosków prowadzi do sprzeczności pomiędzy projektem planu zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Legitymację do złożenia skargi skarżący wywodzi z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości położonych w K., a utworzonych z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Zdaniem skarżącego przedmiotowym zarządzeniem uwzględniono wnioski, które zmierzają do ograniczenia prawa własności skarżącego. Tym samym naruszono co najmniej jego interes prawny, a jak się wydaje również uprawnienie polegające na możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie ze swoją wolą. Odrzucając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności warunkujące możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm). Następnie Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej jest niedopuszczalna ze względu na regulację z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji zasadna jest, prezentowana w doktrynie wykładania powyższego przepisu, zgodnie z którą niedopuszczalna jest skarga zarówno na rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieuwzględnieniu m.in. wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i skarga na rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sytuacji częściowego uwzględnienia wniosków, jako że rozstrzygnięcia takie traktować trzeba ze względu na skutek, jaki wywołują, na równi z rozstrzygnięciami w całości nie uwzględniającymi przedmiotowych wniosków. Jeżeli zaś chodzi o ww. rozstrzygnięcia planistyczne uwzględniające w całości wnioski i uwagi, o których mowa w komentowanym artykule, to aczkolwiek jego wykładnia gramatyczna może prowadzić do konkluzji, że skarga na takie rozstrzygnięcia przysługuje, to w praktyce ewentualne skargi wnoszone przez osoby trzecie będą nieskuteczne, jako że wykazanie naruszenia interesu prawnego będzie niezwykle trudne. Zaskarżone zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" - jak wynika z załącznika do tego zarządzenia - niektóre wnioski złożone do planu uwzględnia częściowo bądź z zastrzeżeniami, większości wniosków natomiast nie uwzględnia. W związku z powyższym skarga na przedmiotowe zarządzenie, w opinii Sądu I instancji, nie jest dopuszczalna w myśl art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że zarówno skarga złożona do sądu administracyjnego, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia dotyczyły zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w całości. Nadto Sąd dodał, iż okoliczność, że zaskarżone zarządzenie mieści się w kategorii aktów, o jakich stanowi art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie ma charakteru zarządzenia uwzględniającego w całości wnioski dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprawia, że w przedmiotowej sprawie regulacje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania, jednakże ze względu na powoływanie tego przepisu w skardze, zasadne było odniesienie się do warunków dopuszczalności skargi określonych w tym przepisie, tym bardziej z tego również względu, że wysnucie wniosku o dopuszczalności lub niedopuszczalności stosowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uwarunkowane jest wcześniejszą oceną charakteru zarządzenia dokonaną przez pryzmat regulacji art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. H. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to: * art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, * art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, * art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: * art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania, * art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego nieprawidłowe zastosowanie. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący zauważył, że co do zasady (o ile ustawa nie stanowi inaczej) istnieje jeden typ skargi na działania organów gminy z zakresu administracji publicznej, a mianowicie skarga z art. 101 i 101a tejże ustawy. Nie istnieje żadna swoista skarga z art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jest tylko normą uzupełniającą w stosunku do regulacji z art. 101. W konsekwencji, zgodnie z zasadami wykładni, należy przyjąć, że skarga na działania organów gminy z zakresu administracji publicznej przysługuje, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Skoro ustawodawca stanowi, iż skarga nie przysługuje na rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu, to nie da się przyjąć że nie przysługuje też na rozstrzygniecie o uwzględnieniu lub częściowym uwzględnieniu, w zakresie tego uwzględnienia. Zresztą, o ile ustawodawca jest racjonalny, to wie w jaki sposób wyrazić swoją wolę w zakresie szerokiego rozumienia dopuszczalności lub niedopuszczalności szeroko rozumianych środków odwoławczych. W takich przypadkach ustawodawca używa bowiem sformułowania "w przedmiocie", "w sprawie" (vide art. 101 § 3 kpa). W przepisie art. 7 ustawodawca jest precyzyjny -skarga nie przysługuje na nieuwzględnienie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nie sposób przyjąć, że skarga do sądu nie przysługuje w zakresie choćby częściowego uwzględnienia. I w tym zakresie wykładnia Sądu I instancji jest w opinii skarżącego nieprawidłowa i prowadzi do niewłaściwego zastosowania art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym niedopuszczalne było uznanie, że w sprawie niniejszej nie przysługuje skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem nie zachodzi wyjątek od zasady, Sąd winien był zbadać i orzec w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli Sąd nieprawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie skarga nie przysługuje, "to nieprawidłowo zastosował art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ w ogóle go nie zastosował". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. (a w rozpatrywanej sprawie brak jest tych przesłanek) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyżej określonych. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Przede wszystkim podnieść należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego za pomocą, którego samorząd lokalny określa warunki zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym planem. Zważyć należy, iż zmiana prawa zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. stanowiła m. in. jeden z elementów reformy systemu ochrony własności, zapoczątkowanej w 1989 r.. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 15 poz. 139 ze zm.) dawała możliwość, po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, składania protestów i zarzutów, które były formą wyrażenia niezadowolenia z projektu planu. Przepisy dopuszczały możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał o odrzuceniu zarzutu. Sąd badał czy doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego i ewentualnie wraz z nim obiektywnego porządku prawnego. Wskazaną ustawę cechowała niezwykła złożoność procesu uchwalania nowych planów. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która znalazła zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zracjonalizowała proces planowania przestrzennego i uprościła sporządzania dokumentów planistycznych. Ustawodawca zmieniając przepisy zmienił też przebieg procesu planistycznego oraz możliwość kwestionowania rozstrzygnięć wydawanych na różnych jego etapach. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarzają nowe możliwości udziału społecznego w procesie planowania przestrzennego, m.in. poprzez uwagi i wnioski, składane do organu, tak jak w niniejszej sprawie, jeszcze przed opracowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przewidział jeszcze inne formy udziału społeczeństwa określone m. in. w art. 17 ustawy. Stosownie jednak do treści art. 7 powołanej ustawy, rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sięgając do wykładni systemowej i celowościowej wskazać należy, iż intencją ustawodawcy było usprawnienie procesu planistycznego i wyeliminowanie możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć wydawanych na różnych etapach procesu planowania przestrzennego (por. uzasadnienie do projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pub. www.mb.gov.pl). Powołany przepis jest zatem regulacją szczególną w stosunku do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wobec tego w tym zakresie regulacja art. 101 została wyłączona. Nieuwzględnienie zatem wniosków skarżącego przez prezydenta miasta - jak w rozpoznawanej sprawie - wyrażone w formie zarządzenia nie jest, zgodnie z art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżalne do sądu administracyjnego. Należy podnieść, że w niniejszej sprawie faktycznie żaden z wniosków skarżącego nie został uwzględniony. Uzależnienie bowiem uwzględnienia wniosku od stanowiska innych organów, które będą opiniowały i uzgadniały szerokość pasa drogowego na dalszych etapach tworzenia planu, jest de facto nieuwzględnieniem wniosku w brzmieniu nadanym przez skarżącego. Nie można bowiem mówić o uwzględnieniu wniosku pod warunkiem przyszłym i niepewnym. Niezależnie od powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywodów skargi kasacyjnej, że art. 7 w/w ustawy dopuszcza skargę od rozstrzygnięć uwzględniających wnioski w całości lub w części. Racjonalny ustawodawca uznał, że jeżeli organ uwzględnił złożony wniosek, to wnioskodawca nie będzie takiego rozstrzygnięcia skarżył, albowiem nie ma wtedy naruszenia interesu prawnego skarżącego. Dlatego ustawodawca wymienił w tym przepisie tylko wnioski nieuwzględnione. Taki był bowiem cel nowej ustawy tj. zracjonalizowanie procedury planistycznej poprzez rezygnację z możliwości wnoszenia skarg do sądu w toku procedury planistycznej. Nieuwzględnienie wniosków w niniejszej sprawie nie zamyka skarżącemu drogi do kwestionowania poszczególnych zapisów projektu planu na dalszych etapach prac planistycznych określonych w art. 17 w/w ustawy, a po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania wniesienia skargi do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie wykładni art.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, albowiem w przypadku uwzględniania skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powołanej ustawy, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności na podstawie art.147§1 tej ustawy. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.