II OSK 276/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...] Sp. z o.o. [...]" Sp. k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1395/07 w sprawie ze skargi J. S. - PHU [...] w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 maja 2007 r., nr 38/07, którą umorzył on postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. w S. pozwolenia na budowę zakładu produkcyjno-usługowego produkcji i sprzedaży betonu. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta Płocki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. "[...]" w S. pozwolenia na budowę zakładu produkcji i sprzedaży wyrobów betonowych na działce nr [...] w W. Ł.. Organ powołał się na poprzedzającą tę decyzję Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lipca 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na podstawie tej ostatecznej decyzji organ ustalił, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji ograniczy się do nieruchomości inwestora, a w sprawie brak jest przeszkód do udzielenia pozwolenia na budowę. Od wymienionej decyzji odwołanie wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości J. S.. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji uznał, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, ponieważ nie wykazał, że budowa zakładu produkcyjno-usługowego narusza jego interes prawny. Stwierdził, że w ustalonym obszarze oddziaływania projektowanego zakładu znajduje się wyłącznie nieruchomość inwestora, a eksploatacja inwestycji nie naruszy praw osób trzecich. Wymienioną decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S.. Zarzucił decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewodę Mazowieckiego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, sprzeczność ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz obrazę art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uwzględniając tę skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja zapadła bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez rozważenia jej okoliczności. Dla ustalenia, kto jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, konieczne jest ustalenie, zgodnie z art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, obszaru oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. Decyzja organu I instancji oparła się na ustaleniu obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu na podstawie raportu oddziaływania na środowisko wydanego w postępowaniu poprzedzającym decyzję Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lipca 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponieważ z raportu tego wynika, że nieruchomość J. S. znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji, organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze jako wszczęte przez podmiot niebędący stroną postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie to zapadło z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 K.p.a., co mogło mieć wpływ na naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wątpliwości bowiem budzi prawidłowość ustalenia "obszaru oddziaływania" przedmiotowego obiektu budowlanego. WSA stwierdził, że zakres oddziaływania inwestycji określony w postępowaniu mającym na celu ochronę środowiska nie musi się pokrywać z obszarem oddziaływania wynikającym z ustawy – Prawo budowlane, jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 79, poz. 690 ze zm.). Brak w sprawie takich ustaleń jak posadowienie obiektów, wzajemne ich oddziaływanie związane z zacienieniem lub odległością od tych elementów zabudowy, które wymagają szczególnego posadowienia jak szamba, miejsca składowania odpadów czy też parkingi oraz związanych z tym ograniczeń zagospodarowania terenów sąsiednich oznacza, że obszar oddziaływania inwestycji został określony w sposób dowolny, z przekroczeniem granic określonych w art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, iż nie mógł zweryfikować twierdzeń organu co do prawidłowości zakreślonego obszaru oddziaływania, ponieważ w złożonej dokumentacji – projekcie zagospodarowania terenu – nie do wszystkich elementów zostały podane odległości od granic i obiektów sąsiedniej działki a nadto do akt sprawy nie załączono pełnego raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną "[...]" Spółka Komandytowa, będąca następcą prawnym Spółki z o.o. "[...]" w S.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki w postępowaniu odwoławczym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 7, 77 i 138 § 1 pkt 3 K.p.a., mimo braku ku temu podstaw, a w szczególności przyjęcie, że w kontrolowanym postępowaniu obowiązkiem organu było zapoznanie się z treścią raportu oddziaływania na środowisko, gdy dokument ten został sporządzony dla celów innego postępowania administracyjnego; – art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie oceny postępowania zakończonego prawomocną decyzją w sprawie środowiskowych uwarunkowań, niebędącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, ze wskazaniem możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta gminy Łąck z [...] lipca 2006 r. oraz pominięcie stanowiska i argumentacji uczestnika postępowania posiadającego uprawnienia strony. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 pkt 1 i 2, art. 34 i art. 35 ust. 1-4 ustawy – Prawo budowlane "przez pominięcie ich dla oceny stanu faktyczno-prawnego sprawy ...". Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zaskarżenia do WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze po stwierdzeniu, że odwołanie wniósł podmiot niebędący stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Istotą sporu zaistniałego w sprawie było więc to, czy J. S. jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i zasadnie uznał, że z powodu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w sprawie brak jest przekonywujących ustaleń, że J. S. nie przysługują prawa strony w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów. Wskazując, kto jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę, art. 28 ust. 2 prawa budowlanego odsyła do zawartej w art. 3 pkt 20 tej ustawy definicji "obszaru oddziaływania obiektu". Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem przez taki obszar należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalając obszar oddziaływania obiektu organ winien był zbadać, czy w terenie otaczającym ten obiekt, wyznaczonym na podstawie innych przepisów niż ustawa – Prawo budowlane, przepisy te stwarzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie stwierdził, że pełnej odpowiedzi na postawione pytanie nie da się udzielić tylko na podstawie raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu prawa budowlanego, czyli strefa wynikających z przepisów prawa ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu, określona jest – przede wszystkim – przez przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trafne jest więc stwierdzenie Sądu I instancji, że dopiero dokonanie ustaleń związanych z rodzajem obiektów budowlanych i miejscem ich posadowień pozwoli na rozstrzygnięcie, czy w terenie otaczającym ten obiekt, określonym na podstawie obowiązujących przepisów, wystąpią ograniczenia w sposobie jego zagospodarowania. W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarówno zarzuty naruszenia art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, iż uzasadnienie obrazy tego ostatniego przepisu zawarte w skardze kasacyjnej jest niezrozumiałe. Skoro bowiem autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia WSA co do niewyjaśnienia obszaru oddziaływania obiektu i powołuje się na ustalenia z raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, to w sprzeczności z tym znajduje się argument o braku obowiązku zapoznania się przez organ z tym raportem. Nieuzasadnione są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie stosował i nie oceniał zastosowania w sprawie przepisów art. 32, 34 i 35 prawa budowlanego, a więc nie mógł ich też naruszyć. Przedmiotem rozpoznania Sądu było bowiem tylko to, czy J. S. jest stroną postępowania a nie czy są spełnione ustawowe warunki do wydania pozwolenia na budowę. Natomiast wyrażenie przez WSA w końcowej części uzasadnienia wyroku sugestii co do możliwości wznowienia postępowania w innym, ostatecznie zakończonym postępowaniu, nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.