II OSK 388/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. i Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 635/07 w sprawie ze skargi B. P. i Z. P. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...], 3. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...], w zakresie w jakim postanowienie to określiło wysokość grzywny w celu przymuszenia. 1. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., II SA/Bd 635/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. P. i Z. P. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy: a) Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka wszczął postępowanie egzekucyjne i nałożył grzywnę w kwocie 188.568,00 zł w celu przymuszenia B. P. i Z. P. do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...]. Decyzja ta zobowiązała skarżących do rozbiórki samowolnie wykonanych elementów budynku gospodarczego przeznaczonego na magazyn przy ul. [...] we W., tj. konstrukcji stalowej (dźwigary i słupy), pokrycia dachu, części ścian i fundamentów dobudowanych do istniejących przed 2001 r. b) Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007, nr [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez B. P. i Z. P.. Bezpodstawny jest zarzut niespełnienia wymogów określonych w art.27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005, nr 229, poz.1954 ze zm. - dalej u.p.e.a.) poprzez nie nadanie klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej (art.33 pkt 10 u.p.e.a.). Organ nadzoru budowlanego będąc wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wszczął postępowanie egzekucyjne prawidłowo wydając postanowienie i tytuł wykonawczy TYT-3. Zastosował też grzywnę w celu przymuszenia. Wszczęcie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych następuje na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego TYT-1, któremu organ egzekucyjny nadaje klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej - z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu. Organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. Wysokość grzywny w celu przymuszenia nie została ustalona według uznania organu, ale wynika ona z iloczynu powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w IV kwartale 2006 r. w wysokości 2.619,00 zł ustalił i ogłosił Prezes Głównego Urzędu Statystycznego (Dz. Urz. GUS 2007, nr 2, poz.15). c) Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu zażalenia B. P. i Z. P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Nałożona grzywna w celu przymuszenia może nie zostać wyegzekwowana w przypadku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku. Wysokość nałożonej grzywny została poprawnie obliczona (art.121 § 5 u.p.e.a.). d) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. P. i Z. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi administracyjnemu naruszenie prawa budowlanego, artykułów 7, 77 i 124 K.p.a. oraz art.27 pkt 10 u.p.e.a. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., II SA/Bd 635/07 oddalił skargę B. P. i Z. P. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ egzekucyjny pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie zgłoszonych zarzutów spełnił przesłanki określone w art.34 u.p.e.a. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną a w ich uzasadnieniach wskazano przyczyny nieuwzględnienia zarzutów. Argumentacja skargi nie dotyczy przedmiotu postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności egzekwowanego obowiązku, gdyż wynika on z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych (art.16 § 1 K.p.a.), a nie jest to możliwe w toku postępowania egzekucyjnego. Podważenie prawidłowości ostatecznych decyzji administracyjnych w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego jest możliwe w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego (art.145a K.p.a.), a nie w drodze zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Wybrany środek egzekucyjny był najłagodniejszy z tych, które mogły doprowadzić do wykonania zobowiązania. Nie została więc naruszona zasada współmierności stosowanych środków egzekucyjnych do egzekwowanych obowiązków (art.7 § 2 u.p.e.a.). Trudna sytuacja materialna skarżących nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórkowego spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. 3. W skardze kasacyjnej B. i Z. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Organ administracji nieprawidłowo ustalił wysokość nałożonej grzywny i znacznie ją zawyżył. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie art.121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewłaściwą wykładnię tego przepisu polegającą na wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia w nieodpowiedniej wysokości. Podstawę obliczenia wysokości grzywny (art.121 § 5 u.p.e.a.) stanowiła powierzchnia budynku, który nie podlega przymusowej rozbiórce. W decyzji z dnia [...] maja 2006, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprecyzyjnie określił część budynku, która ma zostać rozebrana. Nakaz rozbiórki nie obejmował całego budynku, a w uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że nakaz rozbiórki nie dotyczy elementów budynku, które istniały wcześniej. Podana w uzasadnieniu powierzchnia 12x30m stanowi całkowitą powierzchnię starego budynku wraz z nowodobudowaną częścią. Sąd I. instancji powinien był zbadać z urzędu (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a. "), czy nałożona grzywna w celu przymuszenia została obliczona prawidłowo, a uchybienie to miało wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Trafny jest zarzut naruszenia art.121 § 5 u.p.e.a. w związku z art.134 § 1 P.p.s.a. Zarzutem z dnia 23 kwietnia 2007 r. strony zakwestionowały wysokość grzywny w celu przymuszenia powołując art.33 pkt 8 u.p.e.a. W skardze do Sądu I instancji zarzut ten nie pojawił się, ale w skardze kasacyjnej wskazano na art.134 § 1 P.p.s.a. jako podstawę dla postawienia Sądowi I instancji zarzutu nie zbadania prawidłowości grzywny pomimo braku takiego żądania w skardze. Skarga kasacyjna zarzuca organom administracyjnym i sądowi administracyjnemu, że cała powierzchnia budynku została przyjęta za podstawę obliczenia wysokości grzywny. Decyzją z dnia [...] maja 2006, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka ustalił w szczególności, że w dniu kontroli 20 kwietnia 2006 r. stwierdzono stan surowy zamknięty budynku o wymiarach 12x 30 m (360 m2): ściana od strony zachodniej miała 7,80 m, ściana szczytowa od strony zachodniej 3 m, zaś fundament od strony południowej - 15 m. W decyzji brakuje precyzyjnego obliczenia powierzchni obiektu przed rozpoczęciem samowolnie prowadzonej rozbudowy. Opis ten nie został sprecyzowany w późniejszych rozstrzygnięciach organów administracyjnych. W tej samej decyzji wyraźnie stwierdzono, że elementy budynku, które istniały wcześniej nie stanowią samowoli, a nakaz rozbiórki dotyczy pozostałych elementów budynku gospodarczego. Dlatego kierując się ogólną zasadą, że ciężar wykazania faktów istotnych spada na organ administracyjny (art.7 K.p.a. i art.18 u.p.e.a.), a wątpliwości nie mogą przemawiać dla uzasadnienia zwiększania obowiązków administracyjnych podmiotu zewnętrznego - należało zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że organy administracyjne nie wykazały, aby powierzchnia budynku objęta samowolą budowlaną wynosiła 360 m2. Co najmniej możliwe jest, że jest to powierzchnia mniejsza. B. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka bez powołania art.121 § 5. u.p.e.a. nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 188.568,00 zł. Również w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. art.121 § 5. u.p.e.a. nie został powołany, a jedynie powiedziano, że wysokość grzywny jest iloczynem powierzchni zabudowy i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Wymieniony art.121 § 5. u.p.e.a. expressis verbis został powołany w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz w relacji Sądu I instancji o postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wniesienie skargi. "Wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych" (art.121 § 5. u.p.e.a.) Powołany tu przepis mówi o iloczynie "powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Organy przyjęły dla obliczenia grzywny powierzchnię całego budynku po samowolnej rozbudowie. Można to usprawiedliwić rodzajem męskim słowa "objętego" co odpowiada rodzajowi męskiemu wcześniej użytych słów "budynku lub jego". Interpretacja przyjęta przez organy administracyjne (a milcząco również przez Sąd I instancji) zakłada, że przepis brzmi "W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni budynku, objętego nakazem przymusowej rozbiórki," czyli - pomija się słowa "zabudowy. lub jego części" z tym skutkiem, że niezależnie jaka część budynku objęta jest nakazem rozbiórki, to podstawę obliczenia wysokości grzywny zawsze stanowi powierzchnia całego budynku. Taka interpretacje jest sprzeczna z zakazem domniemywania większych ciężarów jednostki. Redakcja art.121 § 5. u.p.e.a. jest więc oczywiście nieprawidłowa gramatycznie czyli nie wystarcza interpretacja stricte językowa. Dlatego konieczny jest wybór między dwoma wersjami pierwszej części powyższego przepisu mającego w tekście ustawy brzmienie następujące "w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Pierwszą opcją jest odczytanie art.121 § 5. u.p.e.a. jako następującego tekstu: "w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy [tego] budynku, [który] objęty [jest] nakazem przymusowej rozbiórki" Drugą opcją jest uznanie, że odczytanie literalne nie wystarcza i należy odwołać się do aksjomatu racjonalnego prawodawcy, a w konsekwencji przyjąć, że art.121 § 5. u.p.e.a. brzmi następująco: "w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni [odpowiednio] zabudowy [całego] budynku [jeżeli cały budynek objęty jest nakazem rozbiórki] lub [powierzchni tylko tej] części [budynku, która objęta jest nakazem przymusowej rozbiórki, jeżeli tylko część budynku objęta jest] nakazem przymusowej rozbiórki". Powołany wcześniej zakaz wykładni rozszerzającej ciężaru publiczne podmiotów zewnętrznych każe uznać, że wyłącznie druga interpretacja jest zgodna z zasadą praworządności. C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie: art.188, art.145 § 1 pkt 1 lit.a, art.134 §1, art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 art.200 P.p.s.a.