VII SA/Wa 1190/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. M. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 1997r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 1996r. znak: [...] Prezydenta Miasta K. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie na terenie położonym przy ul. C. w K. na działkach Nr [...] bez wymaganego pozwolenia. Z wnioskiem z dnia 14 marca 2007r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpiła J. M.. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 i § 3 Kpa, po rozpatrzeniu w/w wniosku J. M. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia 8 maja 2006r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. Ponadto wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999r. sygn. akt: II SA/Kr 1271/97 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę na przedmiotową decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. W związku z powyższym organ wskazał, że rozpoznanie kolejnego wniosku w tej samej sprawie prowadziłoby do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa, dlatego zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2007r. W uzasadnieniu wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, zakończoną w/w decyzją z dnia [...] marca 2007r., znak: [...], w związku z wnioskiem J. M. należy stwierdzić, że argumenty w nim przytoczone, nie dają podstaw do zmiany kwestionowanej decyzji. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. znak: [...] została już zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast zarzut skarżącej, że nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Może stanowić on podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, po wniesieniu wniosku przez skarżącą do właściwego organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 11 kpa oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez błędną wykładnie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przede wszystkim organ administracyjny wydając decyzję rozbiórkową nie zbadał stanu faktycznego i w sposób wadliwy ustalił, że decyzja ta powinna zostać skierowana wyłącznie w stosunku do T. M., pomimo że obiekt budowlany wznoszony był na działce będącej współwłasnością małżeńską T. M. i J. M.. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył istoty zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie wiadomo jakimi przesłankami kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie nie zawiera należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ wydając decyzję. Odnosząc się do faktu zweryfikowania decyzji rozbiórkowej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku skargi T. M. skarżąca wskazała, że zasada związania orzeczeniem sądowym nie wprowadza generalnej zasady zakazującej wszczynania postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, uprzednio kontrolowanej przez sąd administracyjny, której wynikiem było oddalenie skargi. Takie rozstrzygniecie sądu nie może stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jaki i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 157 § 3 Kpa. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ I i II instancji, błędnie uznał, że rozpoznanie kolejnego wniosku J. M. z dnia 14 marca 2007r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego położonego na działkach nr [...] przy ulicy C. w K. – stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, w której została wyrażona zasada res iudicatae – powaga rzeczy osądzonej. Zdaniem organu przedmiotowa sprawa - w zakresie stwierdzenie nieważności w/w decyzji - została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji rozbiórkowej. Zgodnie z art. 157 § 3 Kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jak wynika z powyższego przepisu, brak jest w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie przyjmuje się, a jest to pogląd ugruntowany, że na podstawie art. 157 § 3 Kpa organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 Kpa wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku ich braku organ władny jest na podstawie art. 157 § 3 Kpa odmówić wszczęcia postępowania. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 2128/2002, publ. Monitor Prawniczy 2003/4 str. 147, LexPolonica nr 360651). Tak więc do wyżej wymienionych przyczyn podmiotowych zalicza się m.in. wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji przez osobę, która nie jest stroną lub nie maja zdolności do czynności prawnych, natomiast do przyczyn przedmiotowych zalicza się wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, której nie wydano; rozstrzygnięcie sprawy w innej formie niż decyzja administracyjna, np. zaświadczeniem, umową cywilnoprawną. Ponadto odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 kpa z przyczyn przedmiotowych następuje w przypadku gdy sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. A więc ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania res iudicatae - powaga rzeczy osądzonej. W takiej sytuacji zachodziłaby przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny powołał się właśnie na wystąpienie przesłanki naruszenia res iudicatae. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. O naruszeniu powagi rzeczy osadzonej, o której mowa w komentowanym wyżej przepisie, można jedynie mówić w przypadku gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, przy czym, tożsamość sprawy oznacza wystąpienie tych samych podmiotów (stron postępowania), przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1885/05, publ. LEX nr 232198). Ponadto dokonując wykładni językowej w/w przepisu należy stwierdzić, że zgodnie z jego dyspozycją wydanie kolejnej decyzji w sprawie, która zakończyła się już inną decyzją ostateczną stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, obligującą organ do stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten jednak nie wskazuję charakteru uprzednio wydanej decyzji ostatecznej. Dlatego konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej oraz systemowej dla prawidłowego zrozumienia i odczytania w/w przepisu, a przede wszystkim ustalenia, co kryje się pod pojęciem "rozstrzygnięcia inną decyzją". Celem postępowania administracyjnego jest przede wszystkim wydanie decyzji merytorycznej, czyli rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Art. 158 § 1 Kpa stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Tak więc na podstawie tego przepisu przez rozstrzygnięcie sprawy, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji polega na wydaniu wyłącznie decyzji merytorycznej. Organ po zbadaniu sprawy merytorycznie stwierdza nieważność lub odmawia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Natomiast w odrębnym przepisie zawarto uregulowanie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania (patrz: art. 157 § 3 Kpa), które jest rozstrzygnięciem formalnoprawnym, a więc nie rozstrzygającym danej sprawy co do istoty (merytorycznie). W związku z powyższym, należy wskazać, że przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa - naruszenie powagi rzeczy osądzonej - zachodzi nie tylko w przypadku wystąpienia tożsamości sprawy rozstrzygniętej wieloma decyzjami, ale także przesłanka istnienia już - w dacie wydania kolejnego rozstrzygnięcia - decyzji ostatecznej załatwiającej tą samą sprawę co do jej istoty, a więc na podstawie art. 158 § 1 Kpa. Sytuacja ta nie dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2001r., sygn. akt II SA/Po 3578/01, publ. LexPolonica nr 355084). W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że ponowny wniosek J. M. o stwierdzenie nieważności jest złożonym w tej samej sprawie przez ten sam podmiot, a więc w tym zakresie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Jednak pominął fakt, że decyzja ostateczna wydana w związku z pierwszym wnioskiem J. M. o stwierdzenie nieważności nie jest decyzją, która zakończyła tą sprawę co do istoty, bowiem organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 Kpa. Tak więc decyzja ta ma charakter formalnoprawny, co powoduje, że organ rozpoznając ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności nie mógł stwierdzić wystąpienia przesłanki naruszenia powagi rzeczy osądzonej. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą naruszył art. 157 § 3 Kpa, ponieważ w tym konkretnym przypadku nie można stwierdzić naruszenia w postępowaniu administracyjnym powagi rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Ponadto organ administracyjny w decyzji pierwszo- i drugo-instancyjnej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, którym oddalono skargę na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowej inwestycji. Wbrew twierdzeniom organu administracyjnego, powyższa okoliczność podlega ocenie wyłącznie na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji merytorycznej. W związku z powyższym nie jest przesłanką formalnoprawną, na podstawie której organ mógłby odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 Kpa. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2001r. sygn. akt II SA 517/00 (publ. Lex nr 51228) oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem (w przedmiotowej sprawie zachodzi taka okoliczność) zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Dlatego organ rozpoznając sprawę merytorycznie, a więc nie na etapie badania przesłanek formalnoprawnych do rozpoznania wniosku - może ujawnić okoliczność związania go wyrokiem sądu administracyjnego. Wtedy winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, a nie – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – odmówić wszczęcia postępowania. Ponadto należy stwierdzić, że związanie organu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem przez sąd. Tak więc organ zobowiązany jest do podporządkowania się ocenie sądu w pełnym zakresie, jedynie co do faktów, na które powołał się sąd, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny sądu staje się nieaktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1999r., sygn. akt I SA 2019/98, publ. ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Oczywistym jest, że w stosunku do okoliczności, na które sąd nie powołał się w wyroku, ponieważ nie zostały one ujawnione w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również ujawnienie już po wydaniu wyroku nowych okoliczności sprawy, które będą stanowiły, na podstawie art. 156 § 1 Kpa, przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – nie obowiązuje związanie organu wyrokiem sądu. W związku z powyższym, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach zasądzono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.