II GSK 372/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Go 501/07 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę B. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 832/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2005 r. z uwagi na fakt nałożenia na skarżącego kary bez ustalenia w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia, czy w dniu 1 października 2004 r. dokonany przez niego transport samochodu stanowił działalność gospodarczą, czy też wykonywany był prywatnie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, w wyniku oceny dokonanej w dniu 1 października 2004 r. kontroli dokumentów kierowanego przez skarżącego zespołu pojazdów, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, podkreślając, że poza wyjątkami przewidzianymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), a które nie zachodzą w sprawie, każdy przejazd po drogach krajowych zespołu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. wymaga uiszczenia opłaty, niezależnie od tego, czy taki pojazd służy do działalności gospodarczej oraz czy jedzie z ładunkiem czy bez. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji dodając, że na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 42a ustawy o transporcie drogowym, osoby fizyczne, nieprowadzące działalności gospodarczej, a które nie są zaliczane do sektora finansów publicznych, również są obowiązane do uiszczenia stosownej opłaty w przypadku każdego przejazdu po drogach krajowych pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. Wskazane w ustawie wyłączenia z obowiązku ponoszenia takich opłat stanowią wyjątki od zasady powszechności ich ponoszenia i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W skardze do Sądu I instancji skarżący nie zgodził się z ustaleniami organów administracji i ponownie podkreślił, że skontrolowany w dniu 1 października 2004 r. przewóz był przewozem prywatnym, wyłączonym z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę, uznając zarzuty w niej podniesione za niezasadne. Ustalił, że skarżący w dacie kontrolowanego przejazdu był przedsiębiorcą, czyli zarobkowo zajmował się prowadzeniem działalności gospodarczej i nie utracił tego statusu dokonując przejazdu w celach niezwiązanych bezpośrednio z prowadzoną przez siebie tą działalnością. Osoba, która prowadzi działalność gospodarczą jest przedsiębiorcą do czasu jej formalnego zakończenia (likwidacji) i nie traci takiego statusu nawet w chwili wykonywania innych czynności, niezwiązanych bezpośrednio z taką działalnością. Mając na uwadze dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej art. 3 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 4 tej ustawy Sąd uznał, że przedsiębiorca wykonujący konkretny przewóz drogowy na potrzeby własne jako osoby fizycznej, w sytuacji kiedy przewóz ten nie jest funkcjonalnie związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, również podlega przepisom ustawy o transporcie drogowym w zakresie obowiązku uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych, a także sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za brak jej uiszczenia. Wprowadzenie ustawowego obowiązku samodzielnego uiszczenia takiego rodzaju opłat ma na celu zapobieganie dalszemu nadmiernemu niszczeniu dróg publicznych i pośrednio zapewnia większe bezpieczeństwo wszystkim użytkownikom tych dróg. Dlatego też nakazy w tym zakresie zawarte w ustawie należy bezwzględnie przestrzegać, a wyjątków przewidzianych nie należy interpretować rozszerzająco. Natomiast zgodnie z poz. 4.1. załącznika do tej ustawy, w wersji obowiązującej w dniu kontroli, wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 3000 zł. Słusznie więc organy celne nałożyły karę w takiej wysokości, stosownie do art. 92 ust. 1 i ust. 4 w z związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. B. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów: 1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez pominięcie okoliczności faktycznych odnoszących się do charakteru dokonywanego przez niego przejazdu po drogach krajowych, co w istotny sposób wpłynęło na zaskarżone orzeczenie, 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: − art. 42 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przez błędne przyjęcie, że przejazd po drogach krajowych wykonywany "prywatnie" podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty administracyjnej, − art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przez błędne przyjęcie, że odpowiednie stosowanie przepisów tej ustawy odnoszących się do niezarobkowego wykonywania przewozów drogowych w stosunku do podmiotów w nich określonych oznacza obowiązek ponoszenia przez te podmioty opłat za przejazd drogami krajowymi, − art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 i art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że regulacja ta daje organowi administracji prawo nałożenia kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, − art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że z treści przepisów o transporcie drogowym obowiązujących w chwili zdarzenia wynikał jednoznaczny obowiązek uiszczenia opłaty oraz uprawnienie organów administracji do nałożenia takiej kary administracyjnej. W oparciu o powyższe wniósł o jego uchylenie i przyznanie mu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił między innymi, że kwestia ponoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych przez podmioty niebędące w chwili dokonywania takiego przejazdu przedsiębiorcami lub dokonujące takiego przejazdu bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie była do dnia 21 października 2005 r. (tj. do dnia nowelizacji art. 42 ust. 1 ustawy) jednoznaczna. W dniu kontroli tj. 1 października 2004 r. dokonywał transportu zespołem pojazdów o masie dopuszczalnej przekraczającej 3,5 ton nie w charakterze przedsiębiorcy i nie w celu związanym z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jest to okoliczność niesporna w sprawie, chociażby z uwagi na fakt, że w postępowaniu administracyjnym w następstwie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Go 832/05 organ decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. umorzył postępowanie wobec niego jako przedsiębiorcy, przyjmując, że jest on osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej. Ponadto Sąd w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił ostatecznie zastosowanej wykładni pojęcia "odpowiednie stosowanie" przepisów dotyczących niezarobkowego przewozu drogowego. Zdaniem skarżącego, bezsporne jest, że gdyby ustawodawca zamierzał stosować bezpośrednio przepisy ustawy do przewozów realizowanych przez osoby prywatne w prywatnych celach, to wskazałby, że przepisy te "stosuje się" do takich przewozów i podmiotów. Sąd natomiast błędnie przyjął, że konstrukcja przepisów ustawy o transporcie drogowym nakłada obowiązek ponoszenia przewidzianych w niej opłat praktycznie na każdego korzystającego z dróg krajowych przy wykorzystaniu określonego pojazdu lub zespołu pojazdów. Zdaniem skarżącego, w dniu 1 października 2004 r. ustawa ta, przy odpowiednim jej stosowaniu, nie nakładała na niego obowiązku poniesienia takiej opłaty. Natomiast Sąd dokonał niedopuszczalnej wykładni przepisów polegającej na przyjęciu, że zmiana art. 42 ust. 1 − przez zastąpienie wyrażenia "przedsiębiorcy" wyrazem "podmioty" − dokonana z dniem 21 października 2005 r. potwierdza jedynie jego stanowisko co do stanu prawnego sprzed wejścia w życie tej zmiany. Ponadto z przepisów wspólnotowych implementowanych tą ustawą w żaden sposób nie wynika konieczność obciążenia opłatami za przejazd drogami krajowymi podmiotów działających w sferze życia prywatnego. Chodzi o pkt (1) preambuły i art. 6 ust. 2 lit. b/ dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. Nr 99/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz.U.L.187 z 20.07.1999 r., s. 42) odnoszące się wyłącznie do przedsiębiorstw transportowych oraz możliwości stosowania ulg i zwolnień w związku z okazjonalnym przewozem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej − z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania − wyznacza kierunek i zakres dokonywania przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonego wyroku. Sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., nie są uzasadnione, ponieważ stan faktyczny sprawy uwzględniony w zaskarżonym wyroku, nie budził wątpliwości. Chodziło bowiem o przewóz w dniu 1 października 2004 r. − zespołem pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 tony, składającym się z samochodu ciężarowego Mercedes-Benz stanowiącego własność skarżącego i wypożyczonej przyczepy − nabytego za granicą przez skarżącego samochodu osobowego marki Opel Corsa, bez uiszczenia opłaty. W tej sytuacji należy ocenić, czy doszło do naruszenia prawa materialnego przy odniesieniu podanych w skardze kasacyjnej przepisów do bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W dniu 1 października 2004 r. obowiązywał następujący stan prawny: Art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowił, że przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, a jej maksymalna wysokość nie może przekraczać równowartości 800 euro rocznie, z wyłączeniem pięciu rodzajów sytuacji, które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowe wyłączenie spod reguły uiszczania opłaty wprowadził art. 42a tej ustawy przez objęcie nim podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a zaliczonych do sektora finansów publicznych. Takim podmiotem nie był oczywiście skarżący. Następnie w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy unormowano obowiązki podmiotów niebędących przedsiębiorcami w ten sposób, że do wykonywanych przez nie przewozów drogowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Z kolei według jej art. 4 pkt 4 przez niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne należy rozumieć każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych przeznaczonego do nieodpłatnego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jeżeli pojazd jest prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika, przedsiębiorca ma tytuł prawny do dysponowania pojazdem przewożącym osoby lub rzeczy z przedsiębiorstwa do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby i nie jest to przewóz w ramach działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. W rozpoznawanej sprawie należy zatem wyjaśnić, na czym polega odpowiednie stosowanie przepisów ustawy dotyczących niezarobkowego przewozu drogowego do wykonywania przewozów drogowych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, a więc do sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący dnia 1 października 2004 r. przewożąc nabyty samochód osobowy omówionym zespołem pojazdów. Określając w art. 4 pkt 4 tej ustawy prawną istotę niezarobkowego przewozu drogowego, posłużono się nazewnictwem i przesłankami dotyczącymi przedsiębiorcy wykonującego przewóz osób lub rzeczy wprawdzie nie ściśle na potrzeby przedsiębiorstwa, ale pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Tego rodzaju unormowanie nie nadaje się wprost do zastosowania przy konstruowaniu obowiązków innych podmiotów. Powyższe nazewnictwo i niektóre z przesłanek niezarobkowego przewozu drogowego wymagają modyfikacji przez ich pomijanie bądź selektywne wykorzystywanie przy odpowiednim stosowaniu do podmiotów niebędących przedsiębiorcami tam, gdzie chodzi o obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Istota unormowania w art. 3 ust. 2 pkt 3 tej ustawy polega bowiem na obowiązku uiszczenia opłaty za powyższy przejazd, wynikającym z odpowiedniego stosowania do podmiotów niebędących przedsiębiorcami jej art. 4 pkt 4 w związku z art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4. Na treść tych przepisów nie wpłynęło zastąpienie w art. 42 ust. 1 od dnia 21 października 2005 r. wyrażeniem "podmioty" wyrażenia "przedsiębiorcy", dokonane art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Zarówno przed, jak i po tej zmianie w art. 3 ust. 2 pkt 3 i w art. 42a posłużono się szerokim określeniem ich adresatów, tj. podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a ich interpretacja w powiązaniu z art. 4 pkt 4 i art. 42 ustawy nie budziła wątpliwości co do obowiązku uiszczenia omawianej opłaty przez skarżącego i konsekwencji w postaci nałożonej kary pieniężnej za jego niedopełnienie. Art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżącego, naruszenie sformułowanej w tym przepisie zasady demokratycznego państwa prawnego polega na błędnym przyjęciu przez Sąd, że z treści powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym obowiązujących w dniu kontroli, wynikał jednoznacznie obowiązek uiszczenia opłat przez podmioty wymienione w jej art. 42 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3, a art. 92 ust. 1 i 4 upoważniał organ administracji do nałożenia na stronę takiej kary. Oceniając ten zarzut w ramach związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Przytoczone unormowania prawne obowiązujące w dniu 1 października 2004 r. uzasadniły ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy bez kolizji z art. 2 Konstytucji. Stosownie do pkt 1 dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. "Eliminacja zakłóceń konkurencji pomiędzy przedsiębiorstwami transportowymi w Państwach Członkowskich wywołuje konieczność dokonania harmonizacji systemów obciążeń oraz ustanowienia sprawiedliwych mechanizmów obciążenia przewoźników kosztami infrastruktury". Ponadto w art. 6 ust. 2 lit. b/ tej dyrektywy, na który również powołano się w skardze kasacyjnej, przewidziano możliwość stosowania przez te państwa stawek ulgowych i zwolnień w stosunku do "pojazdów, które jedynie okazjonalnie poruszają się po drogach Państw Członkowskich, w których są zarejestrowane, wykorzystywanych przez osoby fizyczne lub prawne, których podstawową działalnością nie jest przewóz towarów pod warunkiem, że przewozy wykonywane tymi pojazdami nie zakłócają konkurencji oraz z zastrzeżeniem zgody ze strony Komisji". W ramach dokonywania oceny zarzutu naruszenia tych przepisów należy przypomnieć, że według art. 249 akapitu 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.Urz. UE.C 2006, Nr 321E, s. 37) "Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyrobu formy i środków". Różni się ona od innych aktów prawa pochodnego, np. od rozporządzenia mającego zasięg ogólny i wiążący państwa członkowskie, a także od decyzji wiążącej w całości jej adresatów. Jest więc ona podstawowym instrumentem harmonizacji prawa państw członkowskich mającej na celu zbliżenie ich porządków prawnych. W ustawie o transporcie drogowym uwzględniono rozwiązania przyjęte w ośmiu dyrektywach EWG i WE z lat 1976−2000, a wśród nich omawianej dyrektywy wraz z załącznikami obejmującymi również maksymalne wysokości opłat oraz podstawowe zasady alokacji kosztów i obliczania opłat za przejazd. W tak ukształtowanym porządku prawnym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów powyższej dyrektywy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Z omówionych powodów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.