II GSK 383/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 615/07 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę K.Z. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożył sankcję okres 3 lat. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanej płatności organ przywołał ustalenia kontroli administracyjnej krzyżowej, które wykazały zarówno błędy w deklaracji działek ewidencyjnych jak i to, że do działek rolnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wnioski obszarowe złożyły inne osoby. W celu ustalenia faktycznych użytkowników działek organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem skarżącego i świadków. W trakcie rozprawy ustalono, że K.Z. w 2006 r. wyraził zgodę na użytkowanie gruntów przez uczestników konfliktu krzyżowego. Osoby te, a nie wnioskujący, wykonywały na spornych gruntach prace agrotechniczne i poniosły nakłady z tym związane, co potwierdziły złożone przez nich dokumenty. Organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich wynosiła 133,65 ha, natomiast powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności wyniosła 19,16 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną wyniosła więc 597,55 %. Za podstawę prawną odmowy przyznania płatności organy podały art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20 listopada 2004 r. str. 1). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. W skardze do Sądu I instancji skarżący wywodził, że organy błędnie zinterpretowały okoliczności stanu faktycznego. Przyznał, że w ramach prowadzonej przez siebie działalności rolniczej korzystał z pracy najemnej innych osób. Podkreślił, że osoby te w związku z ustnymi umowami wykonywały prace rolne w zamian za uzyskane plony i w oparciu o te umowy podjęły się prac w zamian za cenę, którą miała być nadwyżka płodów rolnych. Okoliczności, że osoby te na własny rachunek kupowały zboże do zasiewów, środki ochrony roślin, dokonywały zasiewów i zbierały plony, nie można wiązać z posiadaniem gruntu, albowiem dokonywały tego w porozumieniu z nim i za określoną zapłatą. Według skarżącego osoby te nie były więc posiadaczami, lecz pracownikami. Oddalając skargę Sąd I instancji przywołał treść przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich). Wyjaśnił, że pojęcie producenta rolnego zostało określone w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., zwanej dalej ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów). Wobec treści zacytowanych przepisów Sąd I instancji uznał, że istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy skarżący posiadał status producenta rolnego, a zatem czy był posiadaczem tego gospodarstwa, który podejmuje się utrzymać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami nie jest mniejsza od 1 ha. Sąd I instancji podkreślił, że bezspornym w sprawie jest, iż do tych samych działek rolnych wnioski o płatność złożyły oprócz skarżącego inne osoby. W związku z tym organy były obowiązane ustalić, kto faktycznie posiadał gospodarstwo, kto prowadził działalność rolniczą, a w konsekwencji czy skarżący jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej w postaci dopłat bezpośrednich. Zdaniem Sądu I instancji, analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że ocena i ustalenia organów są prawidłowe. Organ odwoławczy dokonał prawidłowego wywodu w przedmiocie posiadania gospodarstwa rolnego, jako koniecznego warunku do otrzymania płatności. Sąd zauważył, że na rozprawie administracyjnej świadkowie zeznali, iż użytkowali grunty, dokonywali zakupu środków do produkcji rolnej i sprzedawali zebrane płody rolne, jako producenci rolni. Poza zeznaniami i oświadczeniami tych osób, organy oparły swe ustalenia również na fakturach zakupu środków do produkcji rolnej, sprzedaży płodów rolnych, protokołach pobrania próbek (np. rzepaku), wynikach analizy laboratoryjnej, umowie kontraktacyjnej. W ocenie Sądu, powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że skarżący nie był producentem rolnym, któremu należało przyznać wnioskowane dopłaty. Zeznania świadków oraz przedłożone przez nich dokumenty nie potwierdziły, aby byli tylko pracownikami, czy też zleceniobiorcami obowiązanymi do wykonania określonych prac polowych, a z tego tytułu otrzymywali stosowne wynagrodzenie. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej K.Z. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w związku z art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i art. 336 i 337 k.c. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że istotą tej sprawy jest prawidłowe ustalenie, czy skarżący, który zlecił wykonanie innym osobom, określonych prac rolnych w ramach ustnych i nienazwanych umów dalej jest posiadaczem spornych działek w rozumieniu art. 336 k.c. i tym samym producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Wykładnia tego pojęcia dokonana przez Sąd I instancji, jak i organy administracji ogranicza się do twierdzenia, że posiadaczem danej działki rolnej, jest osoba, która faktycznie nią włada jak właściciel, użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub osoba mająca inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad nią. Powołując się na treść przepisu art. 337 k.c., skarżący podniósł, że posiadacz zależny rzeczy, dając ją w dalsze posiadanie zależne innej osobie, nie traci miana posiadacza. Skarżący był z chwilą składania wniosku, w rozumieniu tego przepisu posiadaczem spornych działek i to niezależnie od oceny łączącego go z innymi osobami stosunku prawnego, co do prowadzenia przez nich prac rolnych na znajdujących się w jego posiadaniu działkach. Zdaniem skarżącego, w sprawie tej trudno jest przyjąć, iż ww. osoby dzierżyły sporne działki, dzierżyciel włada, bowiem daną rzeczą, bądź to w interesie jej posiadacza, bądź też w interesie osoby, którą zastępuję. Skarżący twierdził, że to on ponosił wszelkie ciężary publicznoprawne związane z posiadaniem wszystkich działek. Działalność rolniczą, tak jak każdą działalność gospodarczą, można prowadzić korzystając z usług innych osób. To, że ww. osoby prowadziły na spornych działkach uprawy na własną rzecz i ryzyko, nie świadczy o tym, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z umowami na kształt "dzierżawy". Sąd I instancji uchylił się od oceny powyższego problemu, co było wynikiem błędnej interpretacji pojęć związanych z ustaleniem, kto faktycznie może ubiegać się o uzyskanie dopłat. Powyższe stanowi rażące naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji oraz art. 336 i 337 k.c. Opierając skargę kasacyjną li tylko na zarzucie niewłaściwego zrekonstruowania treści norm prawnych wynikającej z przywołanych przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej tym samym uznał, iż ustalony wpierw przez właściwe organy, a następnie przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Wiąże on w takiej sytuacji również Naczelny Sąd Administracyjny, a to oznacza, iż w sprawie pozostaje poza sporem, że w dacie składania wniosku o przyznanie płatności część wykazanych we wniosku gruntów rolnych nie była wykorzystywana przez skarżącego i że osoby, które utrzymywały te grunty w dobrej kulturze rolnej nie były pracownikami, czy zleceniobiorcami obowiązanymi do wykonywania określonych prac polnych w zamian za wynagrodzenie. Ta konstatacja sprawia, że wszelkie wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a obejmujące elementy stanu faktycznego, pozostają poza granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi jej podstawą. Wobec oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię istotą sprawy nie jest, jak twierdzi kasator ustalenie "czy w danej sytuacji faktycznej skarżący, który zlecił wykonanie określonych prac rolnych w ramach ustnych nienazwanych umów ... dalej jest ich posiadaczem", lecz ustalenie, czy Sąd I instancji prawidłowo wyłożył pojęcie posiadacza w aspekcie nie tylko przepisów powołanych w skardze kasacyjnej, ale także w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa wspólnotowego. Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, o które ubiegał się skarżący są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także nowowprowadzonych form szczególnych pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L Nr 270 z 21 października 2003 r.). Zauważyć należy, że rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą – chyba że co innego stanowi rozporządzenie – podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69, Bollmann). Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40), zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich, która mocą art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217) miała w tej sprawie zastosowanie, jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia nr 1782/2003. Mając na uwadze powyższe, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o płatnościach bezpośrednich musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiając wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów tego aktu. Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a) definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Stosownie do art. 2 lit. b) rozporządzenia, przez "gospodarstwo" należy rozumieć wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalnością rolniczą" jest z kolei produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5 (art. 2 lit. c) cyt. rozporządzenia. Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Użyty w tym przepisie zwrot "będące w posiadaniu" należy, zatem tłumaczyć tak, jak wynika to z omówionych powyżej uregulowań prawa wspólnotowego. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, dla wykładni normy prawnej zawartej w omawianym przepisie nie są i nie mogą być pomocne pojęcia zdefiniowane w kodeksie cywilnym (art. 336 i art. 337 k.c.). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w orzecznictwie panuje zgodny pogląd, iż kodeksom przypisuje się szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej - i w miarę możliwości - zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się, jako wzorcowe i domniemuje się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie (por. wyrok TK z dnia 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, OTK 1994, nr 2, poz. 36, uchwałę SN z dnia 9 czerwca 1976 r., sygn. VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7-8, poz. 86). Jednakże tej tezy nie można przenosić na wykładnię pojęć użytych w ustawach, przyjętych w efekcie działań wykonawczych w stosunku do przepisów wspólnotowych, jeżeli przepisy wspólnotowe nie upoważniają do zmiany znaczenia lub uzupełnienia tych przepisów. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 336 k.c. i 337 k.c. przez błędną wykładnię należy uznać za chybiony. Omawiając przepisy rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już, że pomoc, o którą ubiega się skarżący, zgodnie z tymi przepisami przysługuje osobie, która faktycznie, rolniczo użytkuje grunty rolne. Tak też należy wykładać pojecie posiadacza, użyte zarówno w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jak i w art. 3 pkt 3 a) ustawy o krajowym systemie ewidencji i tak odczytał treść tych przepisów Sąd I instancji. Zarzut zatem ich naruszenia przez Sąd I instancji poprzez błędną wykładnię jest nieusprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.