II GSK 256/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Janusz Drachal (spr.) Józef Waksmundzki Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1904/07 w sprawie ze skargi H. D. na postanowienie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zaświadczenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1904/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zaświadczenia – uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, działając na podstawie art. 58-60 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. oraz art. 2 ust. 2, 5a ust. 3, 4 i 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił H. D. przywrócenia terminu do złożenia zaświadczenia właściwego urzędu skarbowego, dokumentującego kwotę należnego podatku dochodowego od przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej za rok podatkowy 2006. W uzasadnieniu decyzji organ przytaczając przepisy art. 5a ust. 3, 4 i 7 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podał, że rolnik obowiązany jest udokumentować kwotę należnego podatku dochodowego od przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej za poprzedni rok podatkowy zaświadczeniem właściwego naczelnika urzędu skarbowego, złożonym w Kasie do 31 maja każdego roku podatkowego. Termin może być przywrócony na wniosek rolnika, jeśli udowodni, że niezachowanie terminu nastąpiło wskutek zdarzeń losowych, zaś wniosek w tym przedmiocie (zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a.) powinien zostać złożony w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia. Prezes KRUS stwierdził, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od 25 maja 2001 r. i z tego tytułu podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników do 30 czerwca 2007 r. (w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji mylnie podano datę 30 czerwca 2006 r.) Do wniosku o przywrócenie terminu dołączone zostało zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, że uchybienie terminu nastąpiło z powodu krótkotrwałej choroby w okresie od 30 maja 2007 r. do 8 czerwca 2007 r. (w uzasadnieniu WSA mylnie podano datę 8 sierpnia 2007 r.) W ocenie organu przyczyna uchybienia terminu ustała 9 czerwca 2007 r., co oznacza, że termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu upłynął 16 czerwca 2007 r., natomiast wniosek wpłynął do organu 4 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżone postanowienie uznał, że nie budzi wątpliwości, iż termin określony w art. 5a ust. 1 pkt 7 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest terminem prawa materialnego, gdyż wskazuje czas, w jakim podmiot obowiązany jest dokonać czynności (złożyć zaświadczenie), której dokonanie w tym czasie pozostawi prawo podmiotu (podleganie ubezpieczeniu) w stanie niezmienionym, zaś niedokonanie spowoduje wygaśnięcie prawa. Wskazany termin może zostać przywrócony, albowiem ustawodawca w art. 5a ust. 7 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zastrzegł taką możliwość. W myśl ww. przepisu termin określony w art. 5a ust. 4 może zostać przywrócony na wniosek zainteresowanego rolnika, jeżeli wnioskodawca udowodni, że niezachowanie terminu nastąpiło wskutek zdarzeń losowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji pojęcie "zdarzeń losowych" nie może być utożsamiane z pojęciem "braku winy", o którym mowa w art. 58 k.p.a. Jeśli zatem skarżący wniósł do organu o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia a organ uznał, że uzasadnienie wniosku nie daje podstaw do wydania postanowienia o przywróceniu terminu to mógł wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu wyłącznie w oparciu o normę prawa materialnego tj. powołany wyżej art. 5a ust. 7 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wydanie zaś postanowienia o odmowie przywrócenia terminu materialnego do złożenia oświadczenia, o którym mowa wyżej, w oparciu normę prawa procesowego - art. 58 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa i w konsekwencji skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej Prezes Agencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 58 - 60 k.p.a. oraz niezastosowanie przepisu art. 180 k.p.a. w zw. z przepisem art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i przepisem art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.) wyrażające się w przyjęciu, iż przepisy art. 58-60 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania przez Prezesa KRUS postanowienia o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do złożenia zaświadczenia o wysokości podatku dochodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że zarówno ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak i ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera regulacji dotyczącej trybu przywracania terminów prawa materialnego. Wobec powyższego, z uwagi na odesłanie zawarte w przepisie art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w zaistniałej sytuacji należy zastosować przepisy k.p.a. Wskazane odesłanie – w ocenie Prezesa KRUS – pozostaje również w korelacji z przepisem art. 180 k.p.a., który w sprawach ubezpieczeń społecznych nakazuje stosować przepisy k.p.a., "chyba że przepisy ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach." Kasator podał ponadto, że postanowienie Prezesa KRUS z dnia 26 lipca 2007 r., nr PT/D-400-1/2007 oparte było na wymaganej przez Sąd podstawie prawnej (art. 5a ust. 7 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), a więc nawet w przypadku uznania, że powołanie przepisów art. 58-60 k.p.a jako podstawy prawnej tego postanowienia jest nieprawidłowe, nadal pozostaje podstawa prawna uznana przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową, co pozwala przyjąć, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i nie powinno być uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do jej rozpoznania należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie kasator wydanemu w pierwszej instancji wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 58 - 60 k.p.a. oraz niezastosowanie przepisu art. 180 k.p.a. w zw. z przepisem art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i przepisem art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.) wyrażające się w przyjęciu, iż przepisy art. 58-60 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania przez Prezesa KRUS postanowienia o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do złożenia zaświadczenia o wysokości podatku dochodowego. Innymi słowy, istota niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy do procedury przedstawiania przez ubezpieczonego rolnika zaświadczenia z urzędu skarbowego, która jest uregulowana w art. 5 a) ust. 4 -7 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznych rolników, mogą znaleźć zastosowanie - a jeśli tak to na jakich warunkach - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywracania terminów procesowych (art. 57-60 kpa). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy na wstępie zauważyć (za Sądem I instancji), iż wśród spotykanych w prawie terminów, rozumianych jako dodatkowe zastrzeżenie czynności prawnej, przez które jej skutek jest ograniczony w czasie, wyróżnić trzeba terminy materialne i procesowe. Do pierwszej grupy należą takie terminy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków obywatela, w tym praw i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych. Z kolei terminy procesowe oznaczają okresy przewidziane do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Różnica między obydwoma rodzajami terminów sprowadza się zatem do odmiennych skutków, jakie z ich upływem wiąże prawo. O ile bowiem uchybienie terminowi procesowemu powoduje skutek w sferze procesowej (np. niemożność skutecznego wniesienia odwołania), o tyle upływ terminu materialnego wywołuje co do zasady skutek w postaci na przykład wygaśnięcia praw lub obowiązków obywatela. Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki. Na konieczność stosowania takiego kryterium oceny danego terminu zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 1994 r., sygn. SA/Ka 1230/94 (niepubl.), w którym zostało stwierdzone m.in., iż o charakterze terminu nie świadczy to w jakim akcie prawnym został on uregulowany, lecz przedmiot i treść przepisu do jakiego termin ten się odnosi. Waga tego ustalenia wiąże się ze skutkiem naruszenia terminu materialnego i procesowego, gdyż co do zasady terminy materialnoprawne są nieprzywracalne, podczas gdy do terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym znajdują zastosowanie wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – art. 58-59 k.p.a. W kontekście powyższych uwag należy wskazać, iż Sąd I instancji trafnie zakwalifikował jako materialnoprawny termin, o którym jest mowa w art. 5 a) ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skutkiem bowiem braku złożenia zaświadczenia z urzędu skarbowego do dnia 31 maja każdego roku było ustanie z końcem kwartału, w którym rolnik lub domownik obowiązany był złożyć zaświadczenie (tj. z dniem 30 czerwca danego roku), materialnoprawnego stosunku ubezpieczenia społecznego. Zdaniem WSA w W. tego rodzaju terminy są co do zasady nieprzywracalne, jednak z uwagi na istniejący - stanowiący wyjątek – przepis art. 5a) ust. 7 tej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - dopuszczalne było przez organ jego przywrócenie, pod tym jednak warunkiem, iż rolnik lub domownik udowodniłby, że niezachowanie terminu nastąpiło na skutek zdarzeń losowych. Istota problemu zaistniałego w niniejszej sprawie polega jednak na tym, iż z ustaleniem przez WSA w W., że w art. 5 a) ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników mamy do czynienia z terminem o charakterze materialnym, Sąd I instancji powiązał konieczność równoczesnej odmowy zastosowania przepisów kpa (art. 57 i 58 kpa) odnoszących się do przywracania naruszonych terminów procesowych. W szczególności nie była zatem dopuszczalna – w ocenie Sądu I instancji – odmowa przez organ przywrócenia terminu do złożenia zaświadczenia z powołaniem się na naruszenie 7 dniowego terminu, określonego w art. 58 § 2 kpa. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Należy bowiem zaznaczyć, iż w sprawach dotyczących ubezpieczenia społecznego rolników (ich domowników, osób z nimi współpracujących) wolą ustawodawcy było, aby w kwestiach nieuregulowanych można było zastosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, której art. 123 stanowi z kolei, iż w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy (tym razem już wprost) k.p.a. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż ustawodawca, poprzez system podwójnego odesłania, nakazał stosować, także do instytucji określonej w art. 5 a) ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w sposób odpowiedni przepisy kpa dotyczące przywracania terminów. Odpowiedni sposób stosowania oznacza, że czasem przepisy kpa będą miały zastosowanie wprost, czasami z pewnymi – niezbędnymi z punktu widzenia celowościowego, lub systemowego – zmianami, a czasami nie będą miały zastosowania wcale. Na gruncie niniejszej sprawy dopiero odpowiednie stosowanie przepisów kpa, w tym także art. 58 § 2, umożliwi sądowi (a wcześniej organowi adm. publicznej) dokonanie pełnej oceny, czy naruszenie przez rolnika terminu do złożenia zaświadczenia, oraz okoliczności faktyczne towarzyszące temu naruszeniu dają, czy też nie, podstawę do przywrócenia terminu oraz reaktywowania tym samym stosunku ubezpieczenia ze wszystkimi tego konsekwencjami. Samoistne zastosowanie w sprawie przepisu art. 5 a) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, bez powiązania go z odpowiednio stosowanym art. 58 § 2 kpa, mogłoby bowiem prowadzić do nieuprawnionych i szkodliwych z systemowego punktu widzenia wniosków. To, że przepis art. 5 a) ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ma charakter materialny wskazuje jedynie na potrzebę zindywidualizowanej oceny organu (sądu administracyjnego) każdego konkretnego przypadku naruszenia tegoż terminu. Warto również zaznaczyć, iż w skardze kasacyjnej zasadnie organ podniósł, że uznanie możliwości odpowiedniego zastosowania w sprawie przepisów kpa pozostawało w ścisłym związku z przepisem art. 180 § 1 k.p.a, przy czym związek ten ma charakter systemowy. Z przepisu tego wynika, że przepisy k.p.a. stosuje się w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych tylko w takim zakresie, w jakim regulacje dotyczące ubezpieczeń społecznych nie zawierają odmiennych zupełnych unormowań. Oznacza to, że przepisy o ubezpieczeniach społecznych mają pierwszeństwo przed przepisami kodeksu jedynie o tyle, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie. Podsumowując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w W. dokona oceny zgodności z prawem odmowy przez Prezesa KRUS przywrócenia terminu do złożenia zaświadczenia przez pryzmat nie tylko art. 5 a) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ale i odpowiednio stosowanych przepisów kpa. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze wykazane naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 - 60 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a. i w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku wiązała się ze sferą zagadnień podjętych z urzędu przez Sąd I instancji, a skutki wadliwości w tym zakresie nie mogą obciążać stron postępowania. ----------------------- 2