II SA/Bd 549/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. A. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zaciągnięcia zobowiązań związanych z przygotowaniem dokumentacji dotyczącej inwestycji oddala skargę. II SA/Bd 549/07 Uzasadnienie Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "e" oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę nr [...] o zaciągnięciu w 2005 r. zobowiązań do kwoty [...] złotych związanych z przygotowaniem dokumentacji projektowej wraz z wszelkimi dokumentami wymaganymi do uzyskania pozwolenia na budowę i przygotowania inwestycji do realizacji oraz opracowania niezbędnych do ubiegania się o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej dla inwestycji "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] z mostem przez [...] w [...]" – etap I "Budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącego drogę krajową nr [...] z drogą krajową nr [...] i nr [...]". W uchwale wskazano, że inwestycja zlokalizowana będzie w nowym przebiegu drogi krajowej nr [...] – od węzła [...] granic administracyjnych miasta w kierunku węzła [...]. Nadto w uchwale zamieszczono zapis o płatności zobowiązania, w latach 2005, 2006 i 2007 oraz, iż źródłem jego pokrycia będą dochody Gminy Miasta [...] z podatków i opłat lokalnych. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż celem jest zabezpieczenie finansowe przygotowania dokumentacji dotyczącej inwestycji, przy czym zmiana przebiegu drogi krajowej nr [...] wnioskowana przez Radę Miasta [...] została zaaprobowana przez Ministra Infrastruktury w piśmie z dnia 27 stycznia 2005 r., konsekwencją czego było uchwalenie przez Radę Miasta [...] w dniu [...] lutego 2005 r. rezolucji nr [...] w sprawie lokalizacji mostu drogowego przez rzekę [...] w [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], w której Prezydent Miasta został zobowiązany do podjęcia działań mających na celu przygotowanie i realizację tej inwestycji. Poza tym w uzasadnieniu uchwały skonkretyzowano, iż jej skutkiem będzie uruchomienie postępowania dla udzielenia zamówienia publicznego w formie przetargu nieograniczonego na wykonanie dokumentacji projektowej etapu I (niezbędnej do uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, sporządzenia projektu budowlanego, raportu oddziaływania przedsięwzięcia drogowego na środowisko, projektu wykonawczego oraz uzyskania pozwolenia na budowę –realizację inwestycji celu publicznego i złożenia wniosku o dofinansowanie inwestycji ze środków Unii Europejskiej po wydaniu przez Wojewodę pozwolenia na budowę), a w następnej kolejności – po podjęciu prze Radę Miasta nowej uchwały zabezpieczającej środki finansowe – pozyskanie przez Gminę [...] nieruchomości na cele budowlane w liniach rozgraniczających zgodnie z decyzją wydaną przez Wojewodę dla etapu I. W uzasadnieniu uchwały podniesiono również, że inwestycja wpisana jest na listę zadań priorytetowych Marszałka Województwa a komplet dokumentów daje szansę, na uprawnienia dofinansowania nie tylko ze środków Unii Europejskiej lecz również ze środków budżetu Państwa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. M. A. wezwała Radę Miasta [...] do uchylenia wyżej wymienionej uchwały jako naruszającej jej interesy prawne i uprawnienia oraz sprzecznej z prawem. W odpowiedzi udzielonej w dniu [...] maja 2007 r. na to wezwanie Przewodniczący Rady Miasta [...] poinformował M. A., że treść tegoż wezwania przekazał do wiadomość Radzie Miasta oraz Prezydentowi Miasta na sesji w dniu [...] kwietnia 2007 r., a nadto – iż ma ona prawo zaskarżenia uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy we wskazanym przez niego terminie. W dniu [...] maja 2007 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga M. A. na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Skarżąca zarzuciła, iż podejmując wymienioną uchwałę Rada Miasta naruszyła art. 7 i 163 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit "e" ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy art. 5 ust. 3 i 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566) – w zakresie poz. 4 załącznika nr 2, gdyż w jej treści dokonano nie tylko opisu planowanej inwestycji, lecz w sposób władczy ustalono nowy przebieg drogi krajowej nr [...] na terenie miasta [...] wskazując konkretne ulice, do czego Rada nie posiadała kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rada gminy uprawniona jest tylko do określenia przebiegu istniejących dróg gminnych, zaś ustalenie drogi krajowej w art. 5 ust. 3 cyt. ustawy zastrzeżono dla ministra do spraw transportu, a udział organu gminy - ale nie rady lecz prezydenta miasta – w podejmowaniu przez ministra decyzji w powyższym zakresie został ograniczony do wydania opinii. Według skarżącej Rada naruszyła jednocześnie art. 19 kpa, a nadto art. 149 ust. 1 zdanie drugie, art. 92 ust. 2 i art. 163 Konstytucji RP wkraczając w kompetencje ministra i nie przestrzegając podziału zadań między organami administracji publicznej, a tym samym ich właściwości. Poza tym przebieg drogi krajowej ustalony zaskarżoną uchwałą nie pokrywa się z określonym w pozycji 4 załącznika nr 2 do obowiązującego nadal rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 60 poz. 566). Skarżąca wywiodła również, że uchwała w kwestii zobowiązań dotyczących inwestycji, której byt nie został rozstrzygnięty zgodnie z prawem, narusza interesy i uprawnienia wszystkich członków wspólnoty gminnej będących właścicielami lub posiadaczami nieruchomości w obrębie nowo określonej drogi nr [...], w tym również jej samej, gdyż zakłóca dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, w jej wypadku z zabudowanej domem jednorodzinnym działki nr [...] położonej przy ul. [...] w odległości około 60 metrów w od tzw. [...], co wpływa bezpośrednio na wykonywanie prawa własności, o którym mowa w art. 140 KC. W miejsce bowiem drogi gminnej z ruchem lokalnym, przez sąsiednie nieruchomości przebiegać będzie droga krajowa z ciężkim ruchem tranzytowym, co spowoduje wzrost poziomu hałasu, zapylenia, zanieczyszczeń i drgań wywoływanych przez przejeżdżające nią ciężarówki. Skarżąca podkreśliła przy tym, iż zmiana jej sytuacji oraz naruszenie jej interesu prawnego i uprawnień następuje w trybie naruszającym prawo. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że celem uchwały było jedynie zaciągniecie zobowiązań finansowych związanych z przygotowaniem dokumentacji dotyczącej inwestycji jaką jest budowa mostu wraz z drogami dojazdowymi, a także opracowań niezbędnych do ubiegania się o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej, nie zaś ustalenie nowego przebiegu drogi krajowej, co potwierdza treść uzasadnienia tejże uchwały. Podjęta uchwała pozostawała zatem w zgodzie z powołanym w jej podstawie prawnej przepisem kompetencyjnym ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta wskazała również na pozytywne stanowisko Ministra Infrastruktury wyrażone w sprawie zmiany przebiegu drogi krajowej nr 15, konsekwencją którego było zobowiązanie Prezydenta Miasta do przystąpienia do działań zmierzających do przygotowania inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że zostały spełnione wymogi formalne rozpoznania przez Sąd skargi na uchwałę nr [...], bowiem skarżąca bezskutecznie wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przez wyżej wymienioną uchwałę oraz wniosła skargę przed upływem 60 dni od doręczenia tego wezwania. Poza tym kwestionowana uchwała dotyczy sprawy "z zakresu administracji publicznej," bowiem sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, jakkolwiek została podjęta z zamiarem dokonania w przyszłości określonych czynności prawnych o charakterze cywilnym w celu uzyskania środków finansowych na przygotowanie inwestycji. Chociaż nie stanowi to kryterium rozpoznania niniejszej skargi przez Sąd, to zauważyć należy, że uchwała, której podstawą jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "c" ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygając w kwestiach z zakresu administracji publicznej nie jest aktem prawa miejscowego stanowionego przez gminę, to jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż nie jest wymieniona w zakresie przedmiotowym aktów prawa miejscowego ujętym w art. 40 ust. 2 tejże ustawy. Cechą zaś aktu prawa miejscowego jest, iż skierowany jest do wszystkich mieszkańców gminy lub określonego kręgu jej mieszkańców oraz określa uprawnienia i obowiązki adresatów do których jest skierowany w formie bezpośredniej lub pośredniej (a przynajmniej niektóre postanowienia aktu je określają). Zatem uchwałę nr [...] należało zakwalifikować do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Zaskarżona uchwała, której przedmiotem jest zaciągnięcie w roku 2005 zobowiązań dotyczy w istocie zaciągnięcia na lata 2005 -2007 pożyczek i kredytów, co stanowi czynność majątkową przekraczającą zakres zwykłego zarządu mieniem gminy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Uprawnia ona w § 4 Prezydenta Miasta [...] do złożenia stosownego oświadczenia woli przy zawieraniu konkretnej umowy czy konkretnych umów o pożyczkę – kredyt, a więc on jedynie jako wykonawca uchwały jest jej adresatem. Uchwała, która rozstrzyga o zaciągnięciu długoterminowego zobowiązania winna zawierać nie tylko postanowienia określające górną granicę zobowiązania i źródła dochodów z których zostanie ono pokryte, lecz także wskazywać konkretne zadania inwestycyjne, których zobowiązanie ma dotyczyć. W § 1 ust 2 uchwały nr [...] sprecyzowano, iż inwestycja szczegółowo określona w jej części wstępnej (tytule) będzie zlokalizowana w nowym przebiegu drogi krajowej nr [...], to jest od węzła [...] konkretnymi wymienionymi z nazwy ulicami, do granic miasta w kierunku węzła [...]. Przebieg wymienionej drogi ponownie określono w uzasadnieniu uchwały. Mając na uwadze treść art. 101 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkiem Sądu jest rozważenie, czy zaskarżoną uchwałą naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącej, co determinuje jej legitymację do wniesienia skargi na ten akt. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego i uprawnień, w jej zdaniem, władczym rozstrzygnięciu w § 1 ust. 2 uchwały o przebiegu drogi krajowej nr [...], wbrew wyłącznej kompetencji w tym zakresie ministra właściwego w sprawach transportu, przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1988 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19 poz. 115). Jakkolwiek przed wypowiedzeniem się w kontroli legitymacji strony nie należałoby oceniać legalności kwestionowanego przez nią aktu, to jednak w niniejszym przypadku jest to niemożliwe, gdyż skarżąca legitymację swą wywodzi właśnie ze sprzeczności z prawem wskazanego wyżej § 1 ust. 2 uchwały. Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ujęcie w tymże zapisie uchwały przebiegu drogi krajowej nr [...] ma wyłącznie charakter informacyjny i jego celem jest określenie usytuowania inwestycji, której dotyczy zaciągnięcie zobowiązania. O tym, iż Rada Miasta nie miała zamiaru uzurpować sobie kompetencji właściwego ministra świadczy okoliczność, iż przed podjęciem uchwały Prezydent Miasta, jako organ wykonawczo-zarządzający Rady zwrócił się o wstępne zaopiniowanie planowanego przebiegu projektowanego odcinka drogi krajowej do Ministra Infrastruktury i uzyskał w piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r. jego pozytywne stanowisko w tym zakresie wyrażające się między innymi w stwierdzeniu, że po wybudowaniu proponowanego odcinka drogi możliwa będzie zmiana jej przebiegu w obowiązującym rozporządzeniu w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie [...] - zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga przede wszystkim jednak, co można także wywnioskować z powyższego pisma, że planowanie na tym etapie przez Radę przebiegu drogi publicznej, podobnie jak i nawet w ramach ewentualnego sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, czy też idąc dalej – w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma żadnego związku z procedurą zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych przewidzianą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r., bowiem zaliczenie nowego odcinka drogi do danej kategorii w rozumieniu tejże ustawy może nastąpić dopiero po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji (Vide art. 10 ust. 4 i 5 cyt. ustawy). Skoro kwestionowany przez skarżącą ust. 2 § 1 uchwały ma charakter informacyjny, jakkolwiek, by uniknąć zarzutów tego rodzaju, jak przez nią podnoszony, właściwe byłoby uwzględnienie jego treści wyłącznie w uzasadnieniu uchwały, to nie może być mowy o rozstrzyganiu w nim przez Radę o uprawnieniach, czy obowiązkach mieszkańców nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanego przebiegu drogi, w tym – skarżącej, a w konsekwencji również – o posiadaniu przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały do Sądu. Tymczasem, by być legitymowaną do wniesienia skargi skarżąca musiałaby wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Posiadanie interesu prawnego oznacza, istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Naruszenie zaś interesu prawnego lub uprawnienia ma miejsce, gdy skarżącemu kwestionowanym aktem zostaje odebrane lub ograniczone wynikające z prawa materialnego uprawnienie względnie zostanie nałożony nowy lub też zmieniony ciążący dotychczas obowiązek. Kształtowany przepisem prawa materialnego interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i aktualny - nie wystarcza stan zagrożenia jego naruszenia. Interesu takiego nie ma w sytuacji, w której dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu poprzez zastosowanie w stosunku do niego innej już normy prawnej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że gdyby nawet przyjąć, iż treść § 1 ust. 2 uchwały ma charakter władczy, to o jej wpływie na sytuację prawną skarżącej można byłoby mówić dopiero w dalekiej przyszłości – po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę i oddaniu drogi krajowej do użytku, skoro ograniczeń w korzystaniu z własnej nieruchomości skarżąca upatruje w ciężkim ruchu tranzytowym na wymienionej drodze skutkującym wzrostem zapylenia, hałasu oraz drgań. Dopiero zatem przyszłe rozstrzygnięcia dotyczące inwestycji, na której przygotowanie Rada zadecydowała o zaciągnięciu zobowiązań finansowych, jako mogące wpływać na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności zabudowanej domem jednorodzinnym nieruchomości, mogłyby być przez skarżącą kwestionowane jako przez stronę postępowania administracyjnego. Fakt więc podjęcia kwestionowanej uchwały, nawet w przypadku uznania, za wadliwy zapisu zawartego w § 1 ust. 2 niczego w sytuacji związanej z jej uprawnieniami właścicielskimi aktualnie nie zmienił. Uznając, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dania 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o oddaleniu skargi. Nadmienić trzeba, iż w razie uwzględnienia skargi rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem skarżącej ograniczone byłoby do kwestionowanego postanowienia uchwały nr [...].