II OSK 405/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr. ) Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1737/07 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz M. W. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1737/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiające uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego oraz gospodarczego w zabudowie siedliskowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb M., gm. N. W. L., w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Fragment Pradoliny Łeby i wzgórza morenowe na południe od Lęborka". Organ wskazał w uzasadnieniu, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego Nr 29, poz. 585) w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Fragment Pradoliny Łeby i wzgórza morenowe na południe od Lęborka" obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych, obiektów wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W sprawie stwierdzono, że planowana inwestycja ma być realizowana w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów rzeki O., co jest niezgodne z zakazem wynikającym w wyżej wskazanego rozporządzenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcia M. W. zarzucił naruszenie przysługującego mu prawa własności oraz podniósł, że zamierzenie inwestycyjne nie zagraża przyrodzie ani środowisku we fragmencie rzeki O., a budynki mieszkalny oraz gospodarcze mogą być zrealizowane w odległości 50 m od brzegów rzeki O.. Ponadto planowana inwestycja ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, a zatem nie powinna być objęta zakazem ustanowionym w § 2 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż stosownie do art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzane określone zakazy, w tym możliwość zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgodnie z art. 23 ust. 2 powołanej ustawy organem uprawnionym do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu jest wojewoda, który określa jego nazwę, położenie, obszar oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy. Dla obszaru, którego dotyczy postępowanie, takie rozporządzenie zostało wydane. W niniejszej sprawie organy ochrony przyrody prawidłowo, zdaniem Sądu pierwszej instancji, odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, skoro w projekcie tym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min. 15 m od granicy działki rzeki O.. Argumenty podnoszone w skardze, iż budynki mogą być zlokalizowane w odległości 50 m od rzeki, nie mogą być uwzględnione, gdyż takiego parametru brak jest w projekcie decyzji przedłożonej do uzgodnienia. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały też, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie mieści się w odstępstwach od zakazów, przewidzianych w § 2 ust. 4 rozporządzenia, bowiem skarżący nie wykazał, że inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy na działce o nr [...] o obiekty konieczne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Sąd uznał za niezasadne zarzuty, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 24 ustawy o ochronie przyrody z woli ustawodawcy ogranicza bowiem konstytucyjne prawo własności przysługujące skarżącemu. Od powyższego wyroku M. W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięć organów I i II instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Ministra Środowiska kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez zaniechanie rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji zarzutów nr 2 i 3 skargi. Pozostałe podstawy skargi kasacyjnej zostały sformułowane alternatywnie z tzw. "ostrożności procesowej" i dotyczą - jak podnosi się w skardze kasacyjnej - naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego uzasadnienia wyroku, nie zawierającego podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, z których wynikałyby przyczyny nieuwzględnienia zarzutów skargi, o których wyżej mowa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 in fine ustawy o ochronie przyrody w związku poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż niezakwalifikowanie przez Ministra Środowiska i Wojewodę Pomorskiego zamierzenia inwestycyjnego skarżącego, jako lokalizowania obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, jest zgodne z prawem. W konsekwencji Sąd uznał, że zamierzenie to jest objęte zakazem lokalizacji obiektów w obszarze chronionego krajobrazu i przyjął, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie nie stanowiła naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżone postanowienie narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne skarżącego będzie stanowiło lokalizowanie obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie oraz błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 8 in fine rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 in fine ustawy o ochronie przyrody, skutkujące niezakwalifikowaniem opisanego zamierzenia inwestycyjnego jako lokalizowania obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć jej konstrukcja nie w pełni odpowiada wymogom przepisów art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie wskazuje bowiem podstaw kasacji w sposób, jaki tego wymagają ww. przepisy. Niniejsza skarga kasacyjna formułowana jest "piętrowo" alternatywnie, czyniąc ja mało zrozumiałą, a zarzucając naruszenie prawa materialnego nie precyzuje czy zarzucane naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów czy ich niewłaściwe zastosowanie, a nie jest zadaniem Naczelnego sądu Administracyjnego domniemywanie tych kwestii. Mimo to zgodzić się trzeba ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji nie może się ostać w obrocie prawnym, a to głównie z następującego powodu. Stosownie do regulacji § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) na obszarach chronionego krajobrazu, a na takim bezspornie położona jest nieruchomość objęta przedmiotowymi warunkami zabudowy, obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wody. Od tak ukształtowanego zakazu dopuszczone zostały wyjątki. Zakaz ten nie dotyczy bowiem m.in. siedlisk rolniczych w zakresie określonym w § 2 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia Wojewody Pomorskiego, do czego Sąd pierwszej instancji odniósł się w zaskarżonym wyroku, ale zakaz ten nie dotyczy też obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej (§ 2 ust. 1 pkt 8 in fine przywołanego wyżej rozporządzenia Wojewody Pomorskiego), do którego Sąd ten nie odniósł się mimo expressis verbis formułowanych zarzutów skargi, iż nie uczyniły tego też organy administracji. Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że okoliczność ta jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy (bytu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego) i zadaniem Sądu było odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie czyniąc tego Sąd pierwszej instancji nie tylko naruszył art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyniąc zasadnym zarzut skargi kasacyjnej w tej mierze, ale również dał asumpt wnoszącemu tę skargę do sformułowania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy, co mając na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie jej art. 185 § 1, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.