I OSK 1477/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz, Leszek Kiermaszek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 424/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. nr [...] oraz decyzję nr [...] z dnia [...] Prezydenta Miasta [...] W.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt VISA/Wa 424/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] Nr [...], Prezydent m. [...] W. udzielił J. K. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] róg ul. [...] w W. na okres od dnia 1 do 31 lipca 2005 r. w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego – pawilonu usług kaletniczych. Jednocześnie zobowiązano skarżącego do dokonania opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 562,34 zł wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni i ustalonej stawki opłaty w wysokości 0,40 zł/m2 dziennie i 31 dni zajęcia terenu. W odwołaniu złożonym od tej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie zarzucając rażące naruszenie art. 38, 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i wskazując, że pomimo iż decyzja jest teoretycznie zgodna z jego wnioskiem, to jednak narusza prawo, gdyż nie ma zastosowania w sprawie procedura przewidziana w ustawie o drogach publicznych, natomiast w ocenie skarżącego, powinna być z nim zawarta umowa dzierżawy nieruchomości przy ul. [...]. Skarżący argumentował, że ustawa o drogach publicznych, w szczególności art. 38–40 tej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy budynki znalazły się w pasie drogowym w efekcie zmian planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wybudowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich wzniesienia. Budynek, którego dotyczył wniosek, postawiono w 1975 r., zaś teren, na którym się znajduje został włączony do tzw. pasa drogowego przy kolejnej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 38 powołanej ustawy o drogach publicznych nie może w ocenie skarżącego stanowić podstawy ograniczenia praw właścicieli do władania budynkami poprzez zobowiązanie ich do wnoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za teren, na którym budynki te się znajdują. Wskazano, że przez zajęcie pasa drogowego nie może być rozumiana sytuacja, gdy wcześniej posadowiony budynek znalazł się w pasie drogowym w następstwie zmian planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący stwierdził, że zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a zadaniem ustawodawcy było uregulowanie sytuacji incydentalnych o przemijającym charakterze, zatem zajęcie nie następuje poprzez zmianę statusu prawnego gruntów, na których obiekt budowlany się znajduje. W związku z tym opłata za zajęcie pasa drogowego nie może odnosić się do budynków, które przeznaczone są do wieloletniego użytkowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] i wskazało, że obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 11 powołanej ustawy o drogach publicznych oraz wyjaśniło, że kwestia zawarcia umowy dzierżawy terenu pomiędzy skarżącym jako właścicielem pawilonu, a właścicielem terenu, na którym ten pawilon jest usytuowany, nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ podkreślił, że pawilon kaletniczy, którego dotyczy zezwolenie jest obiektem z założenia czasowym, gdyż wybudowano go na działce wydzierżawionej na określony czas 20 lat. Jest bezspornym, że umowa wygasła w dniu 1 stycznia 2005 r. W § 6 umowa ta przewidywała możliwość budowy wyłącznie obiektów o charakterze tymczasowym i konieczność ich usunięcia przez dzierżawcę przed terminem wygaśnięcia umowy, zatem uprzednio zawarta umowa dzierżawy oraz wydawane decyzje nie dawały stronie bezwzględnego uprawnienia do zajmowania pasa drogowego na zawsze. W ocenie Kolegium zaliczenie terenu do pasa drogowego i uwzględnienie zmienionego stanu prawnego przez organ pierwszej instancji nie narusza przepisów. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...], J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia wskazanych decyzji, względnie stwierdzenia ich nieważności, powołując zarzuty, jak w odwołaniu. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 424/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wskazując, że obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uiszczania opłat wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych, bowiem obecnie teren na którym posadowiony jest pawilon położony jest w pasie drogowym. W ocenie Sądu, wobec tej konkretnej sytuacji, organ prawidłowo zastosował przepis art. 38 powołanej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Sąd wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości zajęcia pasa drogowego przez istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a tym bardziej odstąpienia od nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego. Sąd podzielił pogląd Kolegium co do obowiązku wystąpienia przez skarżącego do właściwego organu o zezwolenie na to zajmowanie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem w tym trybie mogła nastąpić ocena, czy w tym konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 wskazanej ustawy, a więc czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego czy zadań zarządzania drogą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżący nie kwestionował wysokości naliczonej opłaty za zajęcie pasa drogowego, lecz samą zasadę wydawania zezwolenia w podanym przez niego stanie faktycznym i prawnym. Nie może to jednak zmienić faktu, iż zaskarżona decyzja rozstrzyga zgodnie z wnioskiem skarżącego o jego prawach, a Sąd w przypadku ewentualnego uchylenia tejże decyzji orzekałby de facto na jego niekorzyść. Jedynie stwierdzenie przez Sąd wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowiłoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego, a takiego naruszenia Sąd się nie dopatrzył. Zgodnie bowiem z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2006 r., skargę kasacyjną złożył pełnomocnik J. K., radca prawny K. S.-K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 38 pkt 1 w związku z art. 40 pkt 1 i 3 powołanej ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dalsze pozostawanie obiektów, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione zgodnie z pozwoleniem na budowę poza pasem drogowym możliwe jest tylko na podstawie decyzji o zajęciu pasa drogowego, a w konsekwencji obowiązku uiszczeniu opłat, jak za zajęcie pasa drogowego; 2) naruszenie 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 i 2 tej ustawy poprzez pominięcie okoliczności, iż decyzja o zajęciu pasa drogowego została wydana bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydając decyzję o zajęciu pasa drogowego w niniejszym stanie faktycznym, zarządca drogi działał bez podstawy prawnej, bowiem nie był on uprawniony do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłat, jak za zajęcie pasa drogowego, gdyż taka decyzja nie może się odnosić do obiektów już istniejących w pasie drogowym. Podniesiono, że art. 38 pkt 1 powołanej ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu przejściowego, a generalną zasadą wynikającą z tej ustawy jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć z natury rzeczy charakter wyjątkowy i uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca zatem, w sposób wyraźny odróżnił obiekty, które istnieją w pasie drogowym od tych, które zostaną tam usadowione po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący podniósł, że w art. 38 pkt 2 i 3 powołanej ustawy o drogach publicznych w odniesieniu do obiektów istniejących w pasie drogowym, ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi w przypadku, gdy dochodzi do przebudowy lub remontu takich obiektów budowlanych. Nie ma zaś przepisów, które zobowiązywałyby uprawnionego do używania takich obiektów do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie strony skarżącej nie jest zatem uzasadniony pogląd Sądu pierwszej instancji, że dalsze pozostawanie obiektu w pasie drogowym jest uzależnione od uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż ustawa nie nakłada takiego obowiązku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie jest też uzasadnione twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż to na podmiocie, który uzyskał w przeszłości pozwolenie na budowę i wybudował zgodnie z wymogami wówczas obowiązującego prawa obiekt budowlany, który znalazł się w następstwie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego w pasie drogowym, należy "weryfikowanie", czy istniejący budynek może pozostać w pasie drogowym. Skarżący podkreślił, że władał przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy. Gdyby zatem uznać, iż dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku interpretacja powołanej ustawy jest prawidłowa, to jednocześnie oznaczałoby to, że władając obiektem budowlanym na podstawie umowy dzierżawy naruszał obowiązujące prawo, gdyż od momentu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 tejże ustawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł orzekać wyłącznie w granicach wyznaczonych przez przyjęte w skardze kasacyjnej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada wymogom określonym w art. 174 i 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasługuje na uwzględnienie. W szczególności uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 1 (błędnie oznaczonego jako pkt 1) w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 i 3 (błędnie oznaczonego jako art. 40 pkt 1 i 3) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2086 ze zm.). W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, czy uprawnienie właściciela do używania obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia budowlanego, który w związku ze zmianami w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym powinno zostać poprzedzone zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, a więc właściciel tego obiektu miałby uzyskać zezwolenie na zajęcie takiego pasa drogowego i wnieść stosowne opłaty. Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych w treści obowiązującej w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Trafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem obiekt budowlany istniał w tym samym miejscu jeszcze przed określeniem terenu jako pas drogowy w planie zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja prawna obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określona została w art. 38 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu tych obiektów budowlanych lub urządzeń wymagane jest uzyskanie zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego (art. 38 ust. 2). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie wskazały jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma zostać uzyskana przed rozpoczęciem robót budowlanych (art. 39 ust. 3a). Oznacza to, że lokalizacja, a więc umieszczenie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia. Trafnie zatem postawiono w skardze kasacyjnej zarzut, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do uzyskania zezwolenia przez właściciela obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych. Również przepis art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy posługują się pojęciami "zajęcie", "umieszczenie" co oznacza, że dotyczy to przypadków, które powstaną w przyszłości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kierując się wykładnią przepisu art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o drogach publicznych, jaką przyjęły organy obu instancji naruszył te przepisy i oddalił skargę. W tej sytuacji przyjąć należy, że zaskarżony wyrok wydany został jedynie z naruszeniem prawa materialnego, co pozwala na rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji, wskazując, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić przedstawioną ocenę prawną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.