II OSK 690/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1598/07 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr XI/335/2007 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w statucie Szpitala Wolskiego - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uchwałą z dnia 14 czerwca 2007 r. Nr XI/335/2007 Rada miasta stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 39 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, zatwierdziła zmiany w statucie Szpitala Wolskiego im. dr Anny Gostyńskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie, uchwalone uchwałą nr 14/2007 Rady Społecznej Szpitala Wolskiego im. dr Anny Gostyńskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. w brzmieniu: §1 W statucie Szpitala Wolskiego im. dr Anny Gostyńskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, zwanym dalej "statutem", wprowadza się następujące zmiany: 1) § 6 statutu otrzymuje brzmienie: "1. W skład Szpitala wchodzą: 1) jednostki i komórki organizacyjne działalności podstawowej, 2) komórki organizacyjne działalności pomocniczej (administracyjnej, ekonomicznej, organizacyjnej, technicznej i inne). 2. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określa załącznik nr 2 do niniejszego statutu. 3. Strukturę organizacyjną jednostek i komórek, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, oraz ich zakres zadań ustala, z zastrzeżeniem ust. 5, Dyrektor w regulaminie organizacyjnym. Określenie struktury i zakresu zadań jednostek organizacyjnych następuje z uwzględnieniem postanowień regulaminu porządkowego, o którym mowa w ust. 4. 4. Organizację i porządek procesu udzielania świadczeń zdrowotnych w Szpitalu określa Dyrektor w regulaminie porządkowym, zatwierdzanym przez Radę Społeczną. 5. Dyrektor może tworzyć, przekształcać albo likwidować komórki organizacyjne Szpitala. W przypadku komórek organizacyjnych działalności podstawowej wymagana jest opinia Rady Społecznej oraz zgoda Prezydenta m.st. Warszawy." 2) Załącznik nr 2 do Statutu otrzymuje brzmienie zgodne z załącznikiem do niniejszej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. złożył Wojewoda Mazowiecki. Wniósł o stwierdzenie nieważności ust. 5 § 6 statutu Szpitala Wolskiego im. dr Anny Gostyńskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w brzmieniu nadanym § 1 uchwały Nr 14/2007 Rady Społecznej Szpitala Wolskiego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., która stanowi załącznik do uchwały Nr XI/335/2007 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1598/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z 14 czerwca 2007 r. Nr XI/335/2007 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w statucie Szpitala Wolskiego - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sad nie zgodził się z zarzutem, że zapis ust. 5 § 6 statutu zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. Nr XI/335/2007 w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Szpitala Wolskiego im. dr Anny Gostyńskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie, wydany został z istotnym naruszeniem art. 43 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały zatwierdzającej zmiany. Stwierdził, że uchwała Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. Nr XI/335/2007 podjęta została przez właściwy organ, istniała podstawa prawna do podjęcia uchwały określonej treści, zastosowano właściwy przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały, nie naruszono procedury jej uchwalania. Problematyka przekształcania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej uregulowana została w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy), wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki, co w odniesieniu do gminy oznacza stosowną uchwałę jej rady (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazany jako podstawa prawna uchwały kontrolowanej przez Sąd w sprawie, przepis art. 39 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, stanowi w zdaniu pierwszym, że statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Procedurę taką stosuje się odpowiednio przy dokonywaniu zmian w statucie (art. 39 ust. 3 ustawy). Oznacza to, że tryb dokonywania zmian w statucie wraz ze wskazaniem organów właściwych do ich wprowadzenia jest taki sam jak przy uchwalaniu statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej normującego ustrój zakładu oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie (art. 11 ust. 1 wymienionej ustawy). Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, w statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności: 1) nazwę zakładu odpowiadającą zakresowi udzielanych świadczeń, 2) cel i zadania zakładu, 3) siedzibę i obszar działania, 4) rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, 5) organy zakładu i strukturę organizacyjną, 6)formę gospodarki finansowej. W omawianej materii Sąd wskazał, że skoro według art. 11 ust. 3 statut nadaje podmiot, który utworzył zakład, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, tenże podmiot jest wyłącznie właściwy do zatwierdzenia zmian w statucie. Przepis art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie określa jego statut. Należy jednak zaakcentować, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które zostały uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie. Samodzielność statutowa podmiotu, który utworzył zakład w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Z akt sprawy wynika, że zmiana statutu Szpitala Wolskiego im. dr Anny Gostyńskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie, zatwierdzona zaskarżoną uchwałą z dnia 14 czerwca 2007 r. Rady miasta stołecznego Warszawy polega na nowelizacji § 6. W statucie szpitala - załączniku nr 2 do statutu - wymienione zostały jednostki organizacyjne zakładu opieki zdrowotnej oraz wprowadzona została delegacja do określenia struktury jednostek i komórek organizacyjnych w regulaminie organizacyjnym zakładu opieki zdrowotnej. Ponadto w § 6 ust. 5 statutu szpitala wprowadzono przepis, zgodnie z którym dyrektor szpitala może tworzyć, przekształcać albo likwidować komórki organizacyjne szpitala. W przypadku komórek organizacyjnych działalności podstawowej wymagana jest opinia Rady Społecznej oraz zgoda Prezydenta m. st. Warszawy. Jak słusznie zauważyła Rada miasta stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę, stosownie do § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej, jednostką organizacyjną określa się wyodrębnioną w statucie część zakładu, natomiast komórką organizacyjną określa się wyodrębnioną w statucie lub regulaminie część jednostki organizacyjnej. Z przywołanych norm wynika wprost, że nie jest bezwzględnie koniecznym wymienianie komórek organizacyjnych zakładu opieki zdrowotnej w jego statucie. Mogą być one wymienione jedynie w regulaminie zakładu (ewentualnie zarówno w statucie, jak i regulaminie). Umieszczenie komórek organizacyjnych jedynie w regulaminie - co dopuszcza przywołane rozporządzenie - powoduje, że zmiana ich struktury odbywać się będzie w trybie zmiany regulaminu (do czego uprawniony jest dyrektor właściwego zakładu), nie zaś np. w trybie zmiany statutu - art. 39 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Zmiany struktury komórek organizacyjnych w trybie zmiany regulaminu, nie będą mogły naruszać przepisów statutu i przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej np. art. 43 ustawy. Nie będą mogły tym samym prowadzić do likwidacji lub istotnego ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności zakładu opieki zdrowotnej i udzielanych świadczeń zdrowotnych albo faktycznej likwidacji poszczególnych jednostek organizacyjnych. W takiej sytuacji bowiem koniecznym byłoby dokonanie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej w trybie art. 43 ust. 3 wymienionej ustawy, na podstawie uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy w sprawie przekształcenia szpitala, która winna być uprzednio zaopiniowana przez Wojewodę Mazowieckiego. Sąd podzielił stanowisko Rady miasta stołecznego Warszawy, że przepis art. 43 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej winno stosować się wyłącznie do sytuacji, gdy w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Kwestionowany przez Wojewodę Mazowieckiego § 6 ust. 5 Statutu Szpitala (w brzmieniu przewidzianym w załączniku do uchwały Nr IX/335/2007 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r.) w żaden sposób nie narusza dyspozycji art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Umożliwia natomiast kształtowanie struktury komórek organizacyjnych zakładu w sposób optymalny. Na podstawie wskazanej normy statutowej dyrektor szpitala będzie mógł przekształcać i likwidować komórki organizacyjne, jeżeli nie będzie to prowadziło do ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności szpitala i udzielanych świadczeń zdrowotnych albo ograniczenie to nie będzie istotne. Dodatkowo każde działanie dyrektora szpitala mające na celu tworzenie, przekształcanie albo likwidację komórki organizacyjnej poddane będzie ocenie Prezydenta m.st. Warszawy (który wyraża na to zgodę lub jej odmawia) oraz Rady Społecznej. W sprawie przedmiotem zakwestionowanej uchwały była zmiana statutu Szpitala Wolskiego im. dr Anny Gostyńskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie, a zatem zmiana aktu o charakterze wewnętrznym. Na skutek podjęcia tej uchwały nie nastąpiło przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, tj. nie nastąpiło przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej w wyniku, którego ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Sąd wskazał, że Wojewoda oprócz pełnienia funkcji organu nadzoru, prowadzi na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rejestr zakładów opieki zdrowotnej. Zakład opieki zdrowotnej m.in. może zmienić zakres udzielanych świadczeń po uprzednim wpisie tej zmiany do rejestru (art. 14 ust. 2 wymienionej ustawy). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej podstawą wpisu do rejestru jest stwierdzenie przez organ prowadzący, rejestr, a więc w sprawie przez Wojewodę Mazowieckiego, że zakład opieki zdrowotnej spełnia wymagania określone w przepisach art. 9-11 wymienionej ustawy. Wojewoda ma kompetencje, aby zbadać z urzędu, czy żądanie dokonania zmiany w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej oparte jest na właściwych podstawach prawnych oraz przesłankach faktycznych. Na tej podstawie wydaje decyzję administracyjną aprobującą albo odmawiającą dokonania zmiany wpisu w rejestrze (art. 13 wymienionej ustawy). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił. Wojewoda Mazowiecki wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) zarzucie naruszenia art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia przez Sąd nieważności ust. 5 § 6 Statutu Szpitala Wolskiego im. dr Anny Gostyńskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie stanowiącego załącznik do zaskarżanej uchwały Rady m.st. Warszawy; 2) zarzucie, że w swojej ocenie prawnej WSA w sposób istotny naruszył przepisy prawa materialnego art. 43 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przyjęcie, że zapis ust. 5 § 6 Statutu Szpitala Wolskiego im. dr Anny Gostyńskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie stanowiącego załącznik do zaskarżanej uchwały Rady m.st. Warszawy uprawniający dyrektora do tworzenia, przekształcania albo likwidowania komórek organizacyjnych działalności podstawowej nie narusza szczegółowo określonego w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej trybu kwalifikowanego przekształcania publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Art. 147 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Zastosowanie sankcji nieważności zaskarżonej uchwały jest dopuszczalne tylko w razie wyprowadzenia naruszenia prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywodził, że do rodzajów naruszenia prawa, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały należy zaliczyć: wydanie uchwały z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie uchwały bez podstawy prawnej, wydanie uchwały o treści sprzecznej z normą prawną, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował przepisy regulujące uchwalenie statutu. Art. 43 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) nie reguluje podstaw prawnych uchwalenia statutu zakładu opieki zdrowotnej. Nie można zastosować sankcji nieważności na podstawie naruszenia przepisu prawa, który nie ma zastosowania przy uchwalaniu statutu zakładu opieki zdrowotnej, regulując odrębną materię prawną związaną z procedurą likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Domniemywanie możliwości naruszenia prawa w przyszłym działaniu nie może stanowić podstawy stosowania sankcji nieważności uchwały. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.