II OSK 224/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. i D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 736/07 w sprawie ze skargi B. i D. A. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. i D. A. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] października 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika następujący stan sprawy. Starosta Goleniowski decyzją z [...] czerwca 2006 r., działając na wniosek skarżących B. i D. A., zatwierdził projekt zamienny i zmienił decyzję z 31 grudnia 2004 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku letniskowego, wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym na działce nr [...] w C. Ł., gmina Goleniów, w zakresie dotyczącym budowy zewnętrznej i wewnętrznej, instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz zmiany układu funkcjonalnego pomieszczeń, przy czym projekt zamienny przewidywał odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego. Od tej decyzji w zakresie budowy zewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej odwołało się Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]" w C. Ł.. W wyniku rozpatrzenia wskazanego odwołania Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] października 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zewnętrznej instalacji kanalizacyjnej i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę w tym zakresie, to jest odmówił udzielania pozwolenia na odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, iż zgodnie z decyzją z [...] lipca 2004 r. o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na budowę, odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego jest dopuszczone tylko do czasu wybudowania w miejscowości C. Ł. kanalizacji sanitarnej i stworzenia możliwości technicznej wykonania przyłącza kanalizacyjnego obsługującego ośrodek wypoczynkowo-rekreacyjny "[...]", taka zaś kanalizacja została wykonana i przekazana do użytkowania 28 lipca 2006 r., co wynika z dołączonego do akt "Protokołu końcowego przekazania do użytku przebudowy sieci wodociągowej i elektroenergetycznej oraz budowy kanalizacji sanitarnej na terenie ośrodka wypoczynkowo-rekreacyjnego "[...]". Wojewoda wskazał też, że organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania, zaś warunkowy zapis w decyzji o warunkach zabudowy o konieczności przyłączenia instalacji indywidualnej do przyłącza kanalizacyjnego i sieci stał się wiążący, co jest równoznaczne z likwidacją na terenie ośrodka wypoczynkowo-rekreacyjnego "[...]" indywidualnych zbiorników na nieczystości, zarówno istniejących, jak i projektowanych. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący podnieśli, że wybudowana na terenie ośrodka wypoczynkowego "[...]" instalacja kanalizacyjna jest wyłączana w okresie zimowym, zaś oni zamierzają wykorzystywać swój dom przez cały rok. Dlatego niezbędna im jest indywidualna, zewnętrzna instalacja kanalizacyjna w postaci bezodpływowego zbiornika na ścieki. Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniając podstawę prawną wyroku oddalającego skargę skarżących Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę musi odpowiadać decyzji o warunkach zabudowy, której ustalenia są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Następnie wskazał, że poprzedzająca wydanie pozwolenia na budowę decyzja Burmistrza Gminy Goleniów z 12 lipca 2004 r. o warunkach zabudowy zawierała ustalenie, iż odprowadzanie ścieków do zewnętrznego zbiornika bezodpływowego dopuszcza się jedynie do czasu wybudowania w tej miejscowości kanalizacji sanitarnej i stworzenia możliwości technicznej wykonania przyłącza kanalizacyjnego obsługującego ośrodek wypoczynkowo-rekreacyjny "[...]". Możliwość taka, jak wskazał, nie istniała w momencie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, jednakże w chwili rozpatrywania odwołania, wniesionego przez Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]", taka możliwość już istniała, zaś rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy obowiązany jest brać pod uwagę istniejący w tym czasie stan faktyczny i prawny. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał decyzję organu odwoławczego za zgodną z prawem i skargę na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił. W skardze kasacyjnej skarżący podnieśli dwa zarzuty. Po pierwsze zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nie stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że z jej uzasadnienia wynika bezpodstawność stanowiska organu administracji w kwestii niezgodności decyzji organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Po drugie zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego, mianowicie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc te zarzuty skarżący wnieśli o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji" oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wydając zaskarżone orzeczenie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem nie stwierdził, iż organ odwoławczy niewłaściwe zastosował powołany przepis prawa materialnego. Wywiedziono, że przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Na tej podstawie można sformułować wniosek, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi odpowiadać ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja powinna być zgodna z warunkami decyzji z 12 lipca 2004 r. o warunkach zabudowy, zgodnie z którą odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego jest dopuszczalne tylko do czasu wybudowania w miejscowości C. Ł. kanalizacji sanitarnej i stworzenia możliwości technicznej wykonania przyłącza kanalizacyjnego obsługującego ośrodek wypoczynkowo-rekreacyjny "[...]". Zdaniem autora skargi kasacyjnej zapis ten należy rozumieć w ten sposób, że zakaz odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych zacznie obowiązywać w momencie spełnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie wybudowania kanalizacji ogólnospławnej dla całej miejscowości C. Ł., która to kanalizacja będzie odprowadzała ścieki bezpośrednio do oczyszczalni ścieków oraz powstania możliwości technicznej wykonania przyłącza do tej kanalizacji obsługującego wskazany ośrodek wypoczynkowo-rekreacyjny. Po spełnieniu obu tych przesłanek powstanie bowiem możliwość wykonania przyłączy bezpośrednich lub pośrednich (za pośrednictwem kanalizacji obsługującej ośrodek wypoczynkowo-rekreacyjny) pomiędzy kanalizacją ogólnospławną a każdą nieruchomością zabudowaną znajdującą się w tej miejscowości. Następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona, gdyż w miejscowości C. Ł. nie została wybudowana kanalizacja ogólnospławna, która obsługiwałaby całą miejscowość. Wybudowano jedynie, jak wskazano, kanalizację obsługującą ośrodek wypoczynkowo-rekreacyjny "[...]", która nie odprowadza ścieków do oczyszczalni ścieków (ani bezpośrednio, ani za pośrednictwem przyłącza do innej kanalizacji), lecz gromadzi je w zbiorniku bezodpływowym. W związku z tym wykonanie przyłącza pomiędzy tą kanalizacją a nieruchomością skarżących nie spowodowałoby odprowadzania ścieków do oczyszczalni ścieków, a jedynie do innego zbiornika bezodpływowego. Okoliczność ta, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bezsprzecznie wynika z umowy z 2 lipca 2006 r., zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]" a firmą [...] Sp. z o.o. w S.. Podjęto też polemikę z ustaleniami Sądu pierwszej instancji wskazując, że powołując się na protokół odbioru nie zwrócił uwagi na zbyt ogólne jego sformułowanie. Wskazano, że protokół odbioru odwołuje się do umowy będącej podstawą przeprowadzania prac, a więc rodzaj i zakres tych prac można ustalić tylko w oparciu o treść tej umowy, zaś Sąd pierwszej instancji nie wziął tej umowy pod uwagę, chociaż jej kopia została załączona do odwołania i znajdowała się w aktach sprawy. Dlatego też, jak wskazano, Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji nie stwierdził niewłaściwego zastosowania cytowanego wyżej przepisu prawa przez organ odwoławczy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i przytoczone podstawy. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że mimo iż formułując podstawy skargi kasacyjnej wskazano zarówno na naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, to w istocie podstawy te sprowadzają się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Raz zarzut naruszenia tego przepisu ujęto przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, drugi raz sformułowano go (i taka formuła jest poprawna) bezpośrednio wskazując naruszony przepis. Zatem, skarga kasacyjna opiera się jedynie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie nie chodzi o kwestionowanie zastosowania powołanego przepisu Prawa budowlanego, ale o kwestionowanie jednego, istotnego ustalenia faktycznego. Otóż Wojewoda Zachodniopomorski ustalił, że w chwili, kiedy wydawał decyzję, spełniony był warunek zawarty w decyzji o warunkach zabudowy, od którego zależał zakaz podłączenia budynku do bezodpływowego zbiornika na ścieki. Warunkiem tym było wybudowanie w Czarnej Łące kanalizacji sanitarnej i stworzenie technicznej możliwości podłączenia do niej terenów ośrodka wypoczynkowo-rekreacyjnego "[...]". Ustalenie to zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że Sąd ten uznał, że zostało ono dokonane bez naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej kwestionuje się natomiast to ustalenie. Twierdzi się bowiem, że nie jest prawdą, aby w całej C. Ł. wybudowano kanalizację sanitarną. W tej sytuacji skarga kasacyjna nie jest trafna. Ustalenia faktyczne nie mogą być bowiem kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Zatem kwestionowanie stanu faktycznego powinno opierać się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Przy czym powinny być to przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych. Jednakże skoro przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądu administracyjnego, to zarzut naruszenia tych przepisów postępowania powinien być powiązany z zarzutem naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny kontroluje stosowanie prawa przez organy administracji. Kontrola ta obejmuje zarówno stosowanie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono m.in., że sąd administracyjny powinien uchylić zaskarżoną przed nim decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 12 lit. b i c tej ustawy). Zatem sąd administracyjny narusza wskazane przepisy prawa, jeżeli oddala skargę, mimo że istnieją opisane w tych przepisach naruszenia przepisów postępowania. Zatem, zarzut, że w postępowaniu administracyjnym przyjęto określone ustalenie faktyczne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego powinien być powiązany z tymi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak w ten sposób naruszenia przepisów postępowania. Wobec tego nie zakwestionowano skutecznie ustalenia, że zastrzeżony w decyzji o warunkach zabudowy warunek wprowadzający zakaz podłączania kanalizacji do zbiorników bezodpływowych ziścił się. Skoro ustalenie to nie zostało skutecznie zakwestionowane, to nie można zarzucić, że błędnie zastosowano art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego, w powiązaniu także z innymi przepisami, wynika norma, według której w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.