II OSK 52/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 742/07 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. II SA/Sz 742/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. Z. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2006r. nr [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu murowanego, usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Szczecinie. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 - dalej Pr. bud.), a w jej uzasadnieniu wskazano, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie ustalono, że w 2006 roku B. Z. wybudował garaż murowany, trwale związany z gruntem, kryty dachem płaskim o pokryciu z papy. Roboty związane z budową garażu zostały zakończone. Inwestor nie wykazał się tytułem prawnym do terenu ani nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę garażu. Dlatego też organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na B. Z. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 1 października 2006r.: 1/ zaświadczenia Prezydenta Miasta Szczecina o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2/ projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego i kopię uprawnień - o ile zaświadczenie wymienione w pkt 1 stwierdzi zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 3/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wymaganych postanowieniem dokumentów we wskazanym terminie nie przedłożył wobec czego organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust.4 Prawa budowlanego wydał decyzję nakazującą B. Z. rozbiórkę budynku garażowego. W odwołaniu B. Z. powołał się na złożony przez niego wniosek z dnia 18 lipca 2005r. w sprawie wydzierżawienia gruntu w drodze bezprzetargowej pod budowę garażu przy ul. [...] oraz wskazał, iż zbudował garaż zgodnie z prawem na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, decyzji Zastępcy Prezydenta Szczecina, zezwalającej na bezprzetargowe wydzierżawienie przedmiotowego terenu, decyzji Rady Osiedla [...] w Szczecinie oraz dołączonych dwóch egzemplarzy map sytuacyjno-wysokościowych. Organ odwoławczy uznając te argumenty za bezpodstawne wskazał, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które nie znajdują zastosowania w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, B. Z. wykonał w roku 2006 roboty budowlane, polegające na wybudowaniu budynku garażowego, usytuowanego na części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Szczecinie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, które umożliwiają zalegalizowanie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części. W tym celu PINB w Szczecinie wydał w dniu 2 sierpnia 2006r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Inwestor wymaganych dokumentów nie przedłożył, dlatego zastosowanie ma przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, z którego wynika, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nakazanych przez organ obowiązków. Organ I instancji wydał zatem zaskarżoną decyzję o nakazie rozbiórki zgodnie z prawem. Dokumenty na które powoływał się odwołujący się nie upoważniały go do rozpoczęcia robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie B. Z. i wskazał w jej uzasadnieniu, że garaż został przez niego dobudowany zgodnie z ustawą z 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, której nie wzięły pod uwagę przy podejmowaniu decyzji organy obu instancji. Zdaniem skarżącego ustawa ta nakładała na niego obowiązek złożenia wniosku o bezprzetargowe wydzierżawienie gruntu z przeznaczeniem na budowę garażu, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, decyzji Rady Osiedla [...] oraz dołączenia dwóch map geodezyjnych. Ponieważ dokumenty te zostały od niego przyjęte 22 sierpnia 2005r. skarżący oczekiwał na decyzję pozwalającą na rozpoczęcie budowy garażu. Na jego interwencję zastępca Prezydenta Szczecina w dniu 14 czerwca 2006r. w obecności Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami podjął decyzję o bezprzetargowym wydzierżawieniu mu terenu przy ul. [...] z przeznaczeniem na budowę garażu. Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami został zobowiązany do przekazania tej decyzji na piśmie w trybie niezwłocznym. W dniu 18 maja 2006 r. skarżący rozpoczął budowę garażu. O nadesłanie pisemnej decyzji zwracał się bezskutecznie kolejno 23 maja 2006r. oraz 21 sierpnia 2006r. do Zastępcy Prezydenta Szczecina. Skarżący uzyskał informację, iż powyższa nieruchomość była przeznaczona dla kogoś innego, a jego starania stanowiły przykrywkę dla torpedowania decyzji Zastępcy Prezydenta Szczecina. W dniu 26 kwietnia 2007r. Sąd Rejonowy w Szczecinie prawomocnym wyrokiem oddalił powództwo Gminy Miasta Szczecin o wydanie przez skarżącego gruntu stanowiącego część działki nr [...] z obrębu [...] Szczecin - [...] przy ul. [...]. Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że skarżący nie ma racji twierdząc, iż ustawa z 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane upoważniała go do rozpoczęcia budowy garażu tylko w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i opinię rady osiedla. Skarżący, mimo wielokrotnego powoływania się na tę ustawę w żadnym przypadku nie wskazał przepisu, z którego wynikałoby, iż budowa garażu zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Kategorię tych budów wskazują art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Powoływana przez skarżącego ustawa zmieniła treść tych przepisów i wprowadziła zwolnienie od uzyskiwania pozwolenia na budowę między innymi takich budowli jak altany i wiaty, oraz wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, przy czym budowa tych obiektów wymaga zgłoszenia (art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego). Z żadnego przepisu nie wynika zaś, że nie wymaga pozwolenia na budowę obiekt budowlany w postaci garażu, nawet jeśli jego budowa polegała na postawieniu jednej ścianki i dachu. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zatem uznały, iż przedmiotowy garaż wybudowany został przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem stanowi samowolę budowlaną. W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, z tym, że z mocy art. 48 ust. 2 i 3 możliwe jest zalegalizowanie samowoli - po spełnieniu przez inwestora określonych warunków, wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego wezwał skarżącego do złożenia określonych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący uważając błędnie, iż budowa garażu nie wymagała pozwolenia na budowę i wszelkie działania organu nadzoru budowlanego w tym zakresie są bezprawne - nałożonych obowiązków nie wykonał. Jednym z warunków zgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych, związanych z budową obiektu budowlanego, jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego wymaga art. 33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego. Kwestia ta również nie została między skarżącym a Gminą, jako właścicielem gruntu, formalnie uregulowana. Niczego w tej sprawie nie zmienia, że skarżący posiadał decyzje o warunkach zabudowy, którą przedłożył organowi budowlanemu - jak twierdzi, skoro nie przedłożył jej prowadzącemu postępowanie organowi nadzoru budowlanego. Wobec tego, że skarżący nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2006r. obowiązków, mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, z mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zastosowanie znajdował art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Skarżący B. Z. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 28, 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię; b) art. 30 pkt. 5 i w związku z art. 32 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że garaż murowany przy ul. [...] 1 w Szczecinie został dobudowany w zgodzie z obowiązującą w tym zakresie ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Inwestor, przestrzegając prawa zgłosił zamiar dobudowy garażu w postaci wniosku na urzędowym druku. Na odwrocie wniosku jest zamieszczona pisemna decyzja Rady Osiedla [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wnioskujący otrzymał wymaganą Decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy w związku z pismem Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Szczecinie, oraz dołączył potrzebne dwie mapki geodezyjno-kartograficzne. W dniu 9 czerwca 2006 r. Prezydent Szczecina wyraził zgodę na wydzierżawienie zainteresowanemu terenu położonego przy ul. Maksyma [...] w Szczecinie z przeznaczeniem pod garaż. Zastępca Prezydenta Szczecina w dniu [...] kwietnia .2006 r. podjął prawidłową decyzję o bezprzetargowym wydzierżawieniu zainteresowanemu gruntu przy ul. [...] z przeznaczeniem na dobudowę garażu. Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami został zobowiązany przez Zastępcę Prezydenta do niezwłocznego przekazania tej decyzji na piśmie Inwestorowi, czego z naruszeniem prawa nie uczynił. Zgodnie z art. 30 pkt 5 w związku z art. 32 pkt. 2 Prawa budowlanego inwestor, po dopełnieniu wymaganych warunków formalno-prawnych, przystąpił do budowy garażu 18 maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie uznał tytuł właścicielski inwestora do tego garażu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędne jest przy tym precyzyjne określenie przepisów prawa, które według wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd I instancji – ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych takich jak artykuły, ustępy, czy paragrafy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1- 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Powołany w skardze art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) zwanej dalej Prawem budowlanym składał się w dacie wydania zaskarżonej do sądu I instancji decyzji administracyjnej z trzech odrębnych jednostek redakcyjnych – ustępów. W skardze kasacyjnej nie określono, którego z tych ustępów dotyczy zarzut i na czym miałaby polegać jego wadliwa wykładnia. Zwrócić należy także uwagę, że Prawo budowlane nie zawiera przepisów art.30 pkt 5 ani 32 pkt 5. Art. 30 podobnie jak i art. 32 Prawa budowlanego dzielą się na ustępy, zaś niektóre z ustępów z kolei dzielą się dopiero na punkty. Z treści uzasadnienia skargi zdaje się wszakże wynikać, że wówczas, gdy w skardze kasacyjnej przywołano przepis art. 30 pkt 5 Prawa budowlanego w istocie chodziło o art. 30 ust. 5 tejże ustawy, który stanowi, że zgłoszenia robót budowlanych należy dokonać przed terminem ich zamierzonego rozpoczęcia, zaś do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Istotą tego zarzutu – wraz z zarzutem naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego było zatem twierdzenie, że organy nadzoru budowlanego wadliwie przyjęły, że budowa przez skarżącego garażu była inwestycja wymagającą pozwolenia na budowę, gdyż zdaniem skarżącego jego obowiązkiem było jedynie zgłoszenie wykonywania robót budowlanych, któremu to obowiązkowi uczynił on zadość. Zatem zdaniem skarżącego wzniósł on garaż legalnie i brak było podstaw do interwencji organów nadzoru budowlanego. Z zarzutem tym nie sposób się jednak zgodzić. Wielokrotnie powoływana przez stronę skarżącą ustawa z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 163 poz. 1364), nowelizując przepis art. 29 i 30 Prawa budowlanego wyłączyła spośród inwestycji wymagających pozwolenia na budowę wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Garaż zbudowany przez skarżącego nie należy do inwestycji wymienionych w powyższym przepisie. Wprawdzie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę garaż należy do kategorii budynków gospodarczych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, to jednak garaż dobudowany przez skarżącego do ciągu istniejących garaży nie jest bynajmniej budynkiem wolno stojącym. Skoro zatem przepisy Prawa budowlanego nie wyłączyły budowy budynku gospodarczego - garażu w zabudowie szeregowej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to słusznie organ nadzoru budowlanego I instancji zastosował przepisy art.48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, umożliwiając skarżącemu doprowadzenie do zalegalizowania inwestycji. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, w konsekwencji nie złożenia w wyznaczonym terminie przez skarżącego wymaganych dokumentów, a w szczególności projektu budowlanego i oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane było zastosowanie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie o obowiązku rozbiórki garażu. Zwrócić należy uwagę, że ewentualne wydzierżawienie skarżącemu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę garażu w żadnej mierze nie byłoby tożsame z udzieleniem mu pozwolenia na budowę, a powodowałoby jedynie uzyskanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – niezbędnego by ubiegać się skutecznie o pozwolenie na budowę. Stąd też rozważania, czy i w jakiej formie grunt pod garażem został wydzierżawiony skarżącemu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej inwestycji przeprowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podobnie bez znaczenia w sprawie pozostawało stanowisko Rady Osiedla, na które powoływał się skarżący. Wnoszący skargę kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pominął fakt, że artykuł ten obejmuje 3 odrębne jednostki redakcyjne (paragrafy) i nie wskazał, któremu z przepisów zawartych w tych jednostkach miałby uchybić sąd I instancji. Zarzut ten nie znalazł zresztą rozwinięcia w uzasadnieniu skargi. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Mając na względzie powyższe okoliczności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.