II SA/Gl 478/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant asystent sędziego Olga Hibner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu 1 stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. działając na wniosek G. D. D. P. – Oddział [...] w K., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na przebudowie ul. [...] w Z. – na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] (w granicach administracyjnych miasta Z.), obejmującą działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w rejonie ul. [...],projektowanej autostrady [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz linii kolejowej (G. – Z.) w Z. Następnie kolejną decyzją tego organu z dnia [...]r. zmieniono pkt [...] powyższej decyzji w ten sposób, że określono, iż decyzja ta traci moc, jeżeli inwestor w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. nie wystąpi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...]r. R. R. i J. R. wystąpili do Prezydenta Miasta Z. o uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcia powyższej decyzji z dniem [...]r. W odpowiedzi na wniosek Z-ca Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Z. pismem z dnia [...]r. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 162 kpa. Z kolei R. R. i J. R. pismem z dnia [...]r., zatytułowanym zażaleniem na niezałatwienie sprawy, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o wyznaczenie Prezydentowi Miasta Z. w trybie art. 37 § 1 kpa dodatkowego terminu na rozpatrzenie ich wniosku z dnia [...]r. oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu tego żądania podniesiono, iż w niniejszej sprawie organ administracji wbrew wymogom z art. 104 kpa, nie wydał decyzji załatwiającej ich wniosek, a jedynie pismem z dnia [...]r. podpisanym przez Naczelnika Wydziału Architektury, poinformowano ich o braku przesłanek z art. 162 kpa, umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. potraktowało powyższe pismo jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. i zaskarżoną decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy tejże decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Zdaniem Kolegium, pismo z dnia [...]r. mimo niewłaściwej formy, należy kwalifikować jako decyzję, a skoro odwołujący się wskazali na niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia, wniesione "zażalenie", stanowi odwołanie stosownie do treści art. 128 kpa. Co prawda organ odwoławczy uznał, że ich wniosek nie powinien być w ogóle rozpatrzony, bowiem nie pochodzi od strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy ul. [...] w Z., jednak zważywszy, że postępowanie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, może być wszczęte także z urzędu, organ ten doszedł do przekonania, że należało merytorycznie rozpatrzyć wniesione odwołanie, którego jednak nie uwzględniono. Kolegium nie dopatrzyło się bowiem w niniejszej sprawie przesłanek z art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis odrębny reguluje kwestię wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił też, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]r. a jednocześnie stwierdził, że kwestionowana obecnie decyzja została wydana w interesie społecznym. W skardze do sądu administracyjnego R. R. i J. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, domagając się nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, iż żaden przepis prawa nie upoważnia organu wyższego stopnia do uznania zażalenia na bezczynność organu za odwołanie od decyzji, zaś załatwienie takiego zażalenia winno przybrać formę postanowienia. Nadto, skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu II instancji, iż omawiane pismo z dnia [...]r. stanowi decyzję administracyjną, jako że nie zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym i nie zawiera żadnego z elementów decyzji, określonych w art. 107 kpa, ani też nie zostało podpisane z powołaniem się na upoważnienie Prezydenta Z., wymagane przez przepis art. 268a kpa. Niezależnie od tego skarżący zanegowali pogląd Kolegium o braku przymiotu strony i wskazali, że podstawą wygaśnięcia decyzji winien być przepis art. 162 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes SKO w K. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty podlegały rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu sądowym. Przedmiotem niniejszej sprawy była bowiem wyłącznie ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem jedynie rozważenia, czy zachodziły przesłanki do działania Kolegium jako organu odwoławczego i wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a więc, czy pismo skarżących z dnia [...]r. stanowiło odwołanie w rozumieniu art. 127 § 1 kpa. Z mocy tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie tylko odwołanie do jednej instancji. Nadto, w świetle art. 128 kpa, odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, aczkolwiek przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Tymczasem z treści przywołanego wyżej pisma skarżących, jak i jego nazwy, wynika jednoznacznie, że ich intencją nie było uruchomienie trybu z art. 127 § 1 kpa, bowiem skarżący przywołali przepis art. 37 § 1 kpa, utrzymując że organ administracji wbrew obowiązkowi ustawowemu, nie wydał decyzji, rozstrzygającej ich wniosek z dnia [...]r. Nadto, skarżący podnieśli, że otrzymali jedynie pismo z dnia [...]r., podpisane przez Z-cę Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Z., które nie spełnia wymogów z art. 104 kpa. Zdaniem sądu administracyjnego, jasna i precyzyjna treść pisma skarżących z dnia [...]r. wykluczała niezależnie od zasadności zawartych w nich żądań, możliwość jego zakwalifikowania jako odwołania. Wszak organ II instancji podjął w ten sposób działania wbrew oczywistej woli jego autorów, co narusza istotę uprawnień tego organu. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ, którego działanie zaskarżono, wydał decyzję z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, aczkolwiek odmówił skarżącym przymiotu strony. Tymczasem prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie w rozumieniu art. 28 kpa. Wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną, obliguje zaś organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja zapadła bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasadnie bowiem wskazali skarżący, iż w sytuacji wniesienia przez nich zażalenia na niezałatwienie sprawy jako środek zwalczania bezczynności organu I instancji, organ wyższego stopnia podejmuje rozstrzygnięcie w formie postanowienia zgodnie z art. 123 kpa. Zauważyć też przyjdzie, że prawo wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa, przysługuje również jedynie stronie. Oznacza to, że organ wyższego stopnia również w tym wypadku w pierwszym rzędzie ocenia status podmiotu, wnoszącego zażalenie. Wniesienie zażalenia otwiera następnie prawo uruchomienia drogi przed sądem administracyjnym. Przedmiotem skargi jest jednak wówczas nie postanowienie organu wyższego stopnia, lecz bezczynność organu I instancji. Stąd też dopiero w razie wniesienia takiej skargi, sąd administracyjny zobligowany będzie do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący legitymują się przymiotem strony w sprawie, określonej w ich żądaniu, zawartym we wniosku z dnia [...]r. i czy pismo z dnia [...]r., stanowiące odpowiedź na tenże wniosek stanowi decyzję administracyjną z uwagi na brak elementów z art. 107 § 1 kpa. Na tym etapie postępowania brak też podstaw do oceny zasadności żądania skarżących, zawartych w ich piśmie z dnia [...]r. Wreszcie, odnosząc się do żądania skarżących w zakresie uzupełnienia decyzji, wymienionych w piśmie z dnia [...]r., wyjaśnić przyjdzie, iż żądane dokumenty znajdują się w aktach tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 127/07 i II SAB/Gl 7/07, zaś przeprowadzenie z nich dowodu nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednakże skarga musiała odnieść skutek wobec stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż zaskarżona decyzja zapadła bez podstawy prawnej, co obligowało do jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności z mocy art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem rozpatrzyć pismo skarżących z dnia [...]r. jako zażalenie w rozumieniu art. 37 kpa.