II SA/Gl 127/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy ze skargi R. R. oraz J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Przebudowa ul. [...] w Z.", polegającej na przebudowie tej ulicy na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...], usytuowanej na parcelach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – położonej w rejonie ul. [...], projektowanej autostrady [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz linii kolejowej (G. – K.) w Z. Następnie po rozpatrzeniu wniosku R. R. i J. R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r., zaś skargę na decyzję ostateczną Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 257/06. Wnioskiem z dnia [...] r. R. R. i J. R. domagali się wznowienia postępowania, zakończonego decyzją SKO z dnia [...]r., powołując się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 kpa. Wnioskodawcy podnieśli, że obszar określony w decyzji PM Z., przylega do będącej w ich użytkowaniu wieczystym działki nr [...], gdyż ma wspólną granicę z objętą tą decyzją działką nr [...]. Natomiast ich działka w dacie wydania decyzji nr [...] znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółki [...], która z winy organu nie brała udziału w postępowaniu. Nadto, znaczna część obszaru określonego w decyzji nr [...], pokrywa się z obszarem, określonym wcześniej w decyzji lokalizacyjnej nr [...] Wojewody [...], co oznacza, że Prezydent Miasta Z. dokonał bezprawnej zmiany decyzji Wojewody [...]. Fakty te ujawniono dopiero niedawno, bowiem mapy znajdujące się w dokumentacji budowlanej przedstawiają obszar objęty decyzją nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium powołało przepis art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, iż brak jest przesłanek do wznowienia postępowania w tej sprawie. Należy bowiem odrzucić zarzut fałszywości dowodów, gdyż nie przedstawiono wyroku sądu w tym zakresie zgodnie z wymogiem z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a ponadto, fałszywość dowodu dotyczy innej sprawy (decyzji o warunkach zabudowy). Zdaniem organu, przedstawione jako nowe dowody rysunki, nie mogą też stanowić materiału dowodowego, na podstawie którego można orzec o własności gruntu, czy przebiegu inwestycji, jako że są to pozbawione autoryzacji kserokopie planów, z zaznaczonymi przez stronę działkami. Wreszcie Kolegium zauważyło, że wnioskodawcy są właścicielami działek dopiero od [...] r. i nie byli stroną postępowania w sprawie o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy ul. [...] w Z. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. R. i J. R. podnieśli, że SKO w K. uznało ich prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w innej sprawie. Ich zdaniem, nie można pozostawić w obiegu prawnym decyzji, zawierającej nieprawdziwe stwierdzenia i przysługuje im prawo do obrony trwałości ustaleń decyzji lokalizacyjnej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z dnia [...] r. W motywach Kolegium wskazało, że wniosek o wznowienie postępowania nie może być uwzględniony, bowiem nie pochodzi od stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy ul. [...] w Z. Interes prawny musi zaś podlegać indywidualnej ocenie w każdym postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego R. R. i J. R. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, decyzja Kolegium z dnia [...] r. zapadła z naruszeniem art. 28 kpa przez uznanie, że skarżący nie są stronami postępowania w sprawie dopuszczalności wszczęcia na ich wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PM Z. z dnia [...] r. nr [...] oraz z naruszeniem art. 149 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa i art. 107 § 3 kpa, a także art. 7 i 77§ 1 kpa – z uwagi na przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki wznowienia. Skarżący podkreślili, że byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., skoro postępowanie to zostało wszczęte na ich wniosek. Zatem mają prawo domagać się wznowienia tego postępowania, gdyż ich zdaniem zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek z art. 145 § 1 kpa. Nie ma więc znaczenia stanowisko organu, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy ul. [...] w Z., bo nabyli nieruchomość dopiero w [...] r. Ich zdaniem, dopiero po wznowieniu postępowania możliwa jest zaś ocena podstaw wznowienia, a przy tym wykazali istnienie przesłanek wznowieniowych. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, bowiem skarżący legitymują się jedynie interesem faktycznym, a złożony przez nich wniosek o wznowienie postępowania oparty był na okolicznościach znanych organowi i oczywistym niesfałszowaniu dotychczasowych dowodów. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący powołali sie na wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1070/05, wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/05 i wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 462/06, w których to przyznano im status strony. Nadto, zarzucili że decyzja PM Z. z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, pismem z daty [...]r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wraz z załącznikami i decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]r., a także opisu i mapy z rejestru gruntów z dnia [...]r., wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów z dnia [...]r. W odpowiedzi Kolegium podniosło, że przywołane wyroki zapadły w odrębnych postępowaniach, podtrzymując pogląd o braku interesu prawnego skarżących. Pismem z daty [...] r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania przez SKO w K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, objętych niniejszą skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. W pierwszym rzędzie działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zd. pierwsze kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3/12/2007 str. 87), art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. pierwsze kpa, ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Tymczasem zaskarżona decyzja zapadła z udziałem członka Kolegium, który brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r., objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro pogląd NSA, wyrażony w powyższej uchwale wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie, już z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z udziałem członka SKO, podlegającego wyłączeniu w postępowaniu, nie mogła się ostać. Nadto, zasadnie zarzucili skarżący, iż obydwie decyzje Kolegium zapadły z naruszeniem art. 28 kpa i art. 149 § 2 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła podanie z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa. Trafnie podniesiono w skardze, iż w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa, jako że skarżący byli stroną (wnioskodawcami) w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PM Z. z dnia [...]r. nr [...]. Żądaniem wznowienia postępowania objęta jest zaś właśnie decyzja SKO z dnia [...]r., wydana na wniosek skarżących. Zupełnym nieporozumieniem jest więc odwoływanie się przez Kolegium do kwestii przymiotu strony w postępowaniu zwykłym (o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu). Nadto, chybiony jest pogląd organu administracji, iż wydanie decyzji w trybie art. 149 § 3 kpa, dopuszczalne jest z powodu braku podstaw wznowienia. Nawet oczywisty brak takich przesłanek, powołanych w podaniu o wznowienie wyklucza w świetle art. 149 § 2 kpa możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może bowiem nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowienionego (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/01, ONSA 1991/2/50). Dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, właściwy organ stwierdzając brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 i art. 145a kpa, wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Zatem przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest zgodnie z art. 149 § 2 kpa: - po pierwsze ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa, - po drugie, przeprowadzenie w takiej sytuacji postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 657). Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 151 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 tej ustawy. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, a mianowicie istnienia przesłanek wznowieniowych oraz wadliwości kwalifikowanej decyzji PM Z. z dnia [...]r. nr [...], wyjaśnić przyjdzie, iż kwestie te nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i odnoszą się do kwestii, które powinny być przedmiotem rozważań organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa – o ile Kolegium stwierdzi, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie ustawowym, określonym w art. 148 § 1 kpa. Wyjaśnić też przyjdzie, iż badaniu podlegać będzie kwestia istnienia wszystkich podstaw wznowienia z art. 145 § 1 i art. 145 a kpa, a nie tylko przesłanek, wskazanych przez stronę. Powody wznowienia muszą zaś dotyczyć decyzji ostatecznej o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy ul. [...] w Z. Dopiero stwierdzenie przesłanki wznowieniowej otworzy podstawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji PM Z. nr [...]. Brak podstaw do wznowienia postępowania winien zaś skutkować wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej SKO z dnia [...] r. Oznacza to, iż objęta wznowieniem postępowania decyzja, nawet jeżeli jest materialnie wadliwa, podlegać będzie wzruszeniu dopiero wówczas, gdy dotknięta jest przesłanką z art. 145 § 1 i art. 145a kpa. W tej też sytuacji brak było podstaw do przeprowadzenia w postępowaniu sądowym dowodów, zawnioskowanych w piśmie skarżących z dnia [...] r. i z dnia [...] r. (art. 106 § 3 cyt. ustawy). Wreszcie, odnosząc się do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowego, wskazać przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z obligatoryjnych przesłanek, wymienionych w art. 123 i art. 124 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nastąpiło w dniu [...] r., a więc już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Stąd też nie zachodzi przypadek z art. 56 cyt. ustawy, a co więcej, wdrożenie postępowania nadzwyczajnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi do sądu, jest niedopuszczalne. W tej sytuacji brak też podstaw prawnych do fakultatywnego zawieszenia niniejszego postępowania sądowego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy. Skarga podlegała zaś uwzględnieniu z przyczyn wyżej wskazanych. SW