IV SA/Gl 635/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania wyróżnienia honorowego oddala skargę Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], na zasadzie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz § 8 ust.2 Statutu Miasta R., Rada Miasta R. ustanowiła wyróżnienie honorowe "Zasłużony Krwiodawca Miasta R.", określając w załącznikach do uchwały wzory legitymacji oraz odznaki i Regulamin nadawania wyróżnienia. Wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta i określiła datę wejścia w życie uchwały na dzień podjęcia. Uchwała ta wpłynęła do Wojewody Ś. w dniu [...] r.. Zawiadomieniem z dnia [...] r. tenże Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze, w wyniku którego w dniu [...] r. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Organ nadzoru – powołując się na przepis art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność powyższej uchwały. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ona niezgodna z art.6 i art.7 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o publicznej służbie krwi (Dz. U. Nr 106, poz.681 ze zm.) w związku z art.6 i art.18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W jego uzasadnieniu Wojewoda Ś. wskazał, iż po myśli art.6 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gmin należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Wszak wykonywanie zadań w tym zakresie nie może obejmować jakichkolwiek zadań publicznych, lecz tylko te, które mają charakter zobiektywizowany, ale brak jest wyraźnie wskazanego podmiotu powołanego do ich realizacji. Nie stosuje się tu reguły "co nie jest zakazane jest dozwolone", a regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie wskazuje". W tej materii istnieje domniemanie właściwości rady gminy, przy czym sprawy przez nią załatwiane przykładowo wyliczone zostały w art.18 ust.2 ustawy samorządowej. Nie wymienione w niej zadania muszą wszak mieć oparcie w przepisach ustawy, skoro w art.18 ust.2 pkt 15 postanowiono, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (nie wymienionych w powyższych punktach) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Tymczasem w przedmiocie zakwestionowanej uchwały obowiązuje ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o publicznej służbie krwi oraz wykonawcze rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie określenia wzoru oraz szczegółowych zasad i trybu nadawania odznaki honorowej "Zasłużony Honorowy Dawca Krwi" (Dz. U. Nr 180, poz.1324). Wkroczenie zaskarżonej uchwały na ten grunt, w ocenie organu nadzoru, nie ma więc uzasadnienia prawnego. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Gminie R. w dniu [...] r. W złożonej w dniu [...] r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina R. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podważyła pogląd organu nadzoru, wedle którego Rada Miasta nie była upoważniona do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazała na suwerenność gmin w zakresie wykonywania zadań publicznych, nadto na przepis § 8 ust.2 Statutu Gminy, który upoważnia Radę do ustanawiania wyróżnień honorowych dla mieszkańców miasta. Ustanowione sporną uchwałą wyróżnienie nie jest tożsame z tytułem Honorowego Dawcy Krwi nadawanym przez Polski Czerwony Krzyż. Inne są też przesłanki przyznawania obu wyróżnień oraz zakres podmiotowy. W konsekwencji czego skarżąca uważała to rozstrzygnięcie nadzorcze za wadliwe. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko Gminy zaprezentowane w skardze. W szczególności podniósł, iż zapis statutu zezwalający na ustanawianie wyróżnień honorowych stwarza tego rodzaju uprawnienie jedynie do granic kolizji z przepisami ustaw, zwłaszcza, że jest to akt wykonawczy do ustawy samorządowej. Poza tym wskazał na przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz.130 ze zm.), które nie stanowią oparcia dla omawianej uchwały i to ani w zakresie przedmiotowym ani podmiotowym. Wojewoda zarzucił także brak uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego podjętej w trybie art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, eksponując fakt podjęcia przez Radę Gminy R. w dniu [...] r. uchwały upoważniającej Przewodniczącego do udzielania pełnomocnictw do występowania w imieniu Rady w sprawach rozstrzygnięć nadzorczych, zresztą uchwały będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. W aktach administracyjnych przedłożono m.in. uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze oraz o upoważnieniu do występowania w tej sprawie radcy prawnego, który podpisał skargę, wreszcie zatwierdzającą dotychczasowe czynności i uchylającej uchwałę z dnia [...] r. Dostrzegając ostatnio wskazaną wadliwość Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. odrzucił skargę w niniejszej sprawie, albowiem doszedł do przekonania, iż nie wypełniono przesłanki z art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym zastrzegającego wniesienie skargi na podstawie stosownej uchwały lub zarządzenia. Postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 czerwca 2007 r. Sąd ten stwierdził bowiem, że wspomniana uchwała nie musi poprzedzać wniesienia skargi, bo cytowany przepis należy interpretować w sposób jak najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Przeto skarga nie może zostać odrzucona, jeśli nawet po jej wniesieniu podjęta zostanie uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: będąc związanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w przywołanym powyżej postanowieniu, a to pomyśli art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, zpo.1270 ze zm.), Sąd przystąpił do merytorycznego zbadania zasadności skargi. Na wstępie godzi się wyjaśnić po pierwsze, iż stroną skarżącą jest w sprawie Gmina R., bowiem tak zostało to sprecyzowane w treści skargi, ponadto w przekonaniu obecnego składu Sądu tylko gmina, jako podmiot praw i obowiązków, których nie posiada jej rada, może być stroną postępowania sądowego. Organem gminy uprawnionym do jej reprezentacji jest prezydent, przeto on jest uprawniony do występowania w niniejszej sprawie. Doszło w niej do uzupełnienia braku formalnego skargi w postaci właściwego pełnomocnictwa pochodzącego od organu gminy dla pełnomocnika, który podpisał skargę i do zatwierdzenia uprzednio zdziałanych przezeń czynności. Po wtóre należy stwierdzić, iż w świetle brzmienia art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (p. art.1 i art.3 § 2 pkt 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają więc czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy; znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W istocie wypadnie podzielić pogląd Wojewody Ś., iż zakwestionowana przezeń uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności oraz zaprezentowane na jego uzasadnienie wywody. W przekonaniu Sądu materia poruszona w zakwestionowanej uchwale jest niewątpliwie doniosła społecznie, a działania zmierzające do poprawy stanu krwiodawstwa w Polsce zasługują na poparcie. Wszak może to mieć miejsce wyłącznie w ramach prawnych. Kwestia nadania wyróżnienia honorowego za działania opisane w § 2 załączniku do spornej uchwały (nota bene nie wiadomo czy konieczne jest łączne spełnienie wymienionych tamże przesłanek) nie mieści się ani w statutowych uprawnieniach Rady Gminy R., ani też w ramach przyznanych jej mocą art.18 ust.2 pkt 15 kompetencji. Zwłaszcza jeśli zważyć na brak wyraźnego wskazania możliwości wydania uchwały w tym zakresie oraz uregulowany już jej przedmiot obowiązującymi aktami prawnymi. Wyróżnienia honorowe, o jakie chodzi w statucie, to wyróżnienia o charakterze lokalnym, wszak nie objęte innymi regulacjami i mieszczące się ramach jednoznacznie przekazanych ustawami kompetencji radzie gminy. To jest właśnie przykład ograniczenia ustawowego funkcjonowania gmin, które niewątpliwie nie są władne do czynienia wszystkiego, co nie jest zakazane. Zagadnienie oddawania krwi zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o publicznej służbie krwi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r., stąd zbędne jest powielanie tej regulacji na szczeblu lokalnym. Tym bardziej, że zakresy tych regulacji w zasadzie się pokrywają. Trzeba bowiem zważyć, iż główną przesłanką nadania wyróżnienia jest oddanie odpowiedniej ilości krwi. Co więcej, oceniana uchwała podnosi kryteria w stosunku do cytowanego rozporządzenia a dnia 21 sierpnia 2006 r., gdyż wymaga oddania przez kobietę [...] litrów krwi, zaś przez mężczyznę [...] litrów. Podczas gdy odznakę "Zasłużony Honorowy Dawca Krwi" można uzyskać po oddaniu odpowiednio od 5 do 15 i od 6 do 18 litrów krwi. W tym miejscu godzi się też dostrzec nie mającą jakiegokolwiek uzasadnienia nierówność obu płci. Nie istnieją bowiem, w ocenie Sądu, żadne podstawy do zróżnicowania wymogów ilości oddanej krwi w zależności od jej pochodzenia od kobiety czy mężczyzny. Wyrażone w art.32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równości wobec prawa i prawa do równego traktowania przez władze publiczne oraz w art.33 ust.1 Konstytucji zasada równego traktowania kobiet i mężczyzn, poprzez to zróżnicowanie doznaje istotnego, dyskryminującego ograniczenia. Taki zapis regulaminu nie nadaje się więc do zaakceptowania. Dalsze zaś kwestie mające być brane pod uwagę przy przyznawaniu wyróżnienia, a to propagowanie zdrowego trybu życia, działalność społeczna i reprezentowanie "Klubu i Miasta R." (nota bene nigdzie nie sprecyzowano wyraźnie, o jaki klub chodzi), pozostają już poza granicami oddawania krwi, toteż nie powinny być promowane wyróżnieniem nazwanym "Zasłużony Krwiodawca". Zasadnie wreszcie dowodzi organ nadzoru, że organ gminy nie wziął pod uwagę przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Ta regulacja, jako szczególna, wymaga ścisłego przestrzegania. Tymczasem organ gminy nie dostrzegł, że jakkolwiek wedle zapisu jej art.2 ust.1 pkt 1 w Rzeczypospolitej Polskiej mogą być ustanawiane odznaki honorowe, m.in. za zasługi w działalności społecznej, to jednak po myśli art.6 ust.1 ustalenie wzoru, zasad i trybu ich nadawania wymaga zgody Prezydenta RP. Takiej nie uzyskano. Poza tym ustawa wymienia jako jedyny podmiot samorządowy powołany do ustanawiania odznak honorowych sejmik województwa. Nie uprawnia zatem do takich działań organów gmin. Jak głosi art.3 ust.1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organu herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole, a więc nie wyróżnienia. Na marginesie wypadnie dodać, że sporne wyróżnienie nie może być traktowane jako odznaka organizacyjna, bowiem nie ustanawia go organizacja zrzeszająca krwiodawców, ani jako okolicznościowe w rozumieniu tej ustawy. Skoro zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.