III SA/Lu 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu odprawy z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz jednorazowego odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia [...]., nr [...] 2. zasądza od Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego na rzecz skarżącego kwotę 2.417,00 zł (słownie: dwa tysiące czterysta siedemnaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980r., Nr 9, poz. 26, z późn. zm.) odmówił chor. szt. T.S. zwrotu odprawy z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz jednorazowego odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego Nr [...]. z dnia [...] marca 2003 r. dotyczącej wypowiedzenia stosunku służbowego chor. szt. T.S., na podstawie decyzji Dowódcy Wojsk [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., oraz Rozkazu Personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego Nr [...] z dnia [...] maja 2006r., w/w został przywrócony do zawodowej służby wojskowej na dotychczas zajmowane stanowisko służbowe. Następnie T.S. złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej ze skróceniem okresu wypowiedzenia, co skutkowało jego zwolnieniem na podstawie Rozkazu Szefa Sztabu [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006r. Wojskowy Komendant Uzupełnień wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. przyznającą chor .szt. T.S. wyrównanie uposażenia za okres od [...] 2003 r. do dnia [...] 2006r., w łącznej kwocie brutto [...] zł oraz uposażenia na bieżąco za miesiąc [...] 2006 r. w kwocie [...] zł brutto. W dniu 29 sierpnia 2006 r. poinformowano T.S. o skorzystaniu z prawa potrącenia nienależnego świadczenia z kwoty, którą należało wypłacić jako uposażenie za okres od dnia [...] 2003r. do [...] 2006r. Jednocześnie w dniu [...] września 2006r. Wojskowy Komendant Uzupełnień wezwał T.S. do zapłaty nienależnie pobranego świadczenia - tj. odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia, dokonanego przez organ wojskowy oraz wypłaconej odprawy, które to świadczenia zostały pobrane z dniem zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w [...] r. Na podstawie w/w dokumentów, dokonano potrącenia kwoty odprawy i jednorazowego odszkodowania, z należnego uposażenia jako świadczeń nienależnych, a wypłaconych uprzednio w związku z unieważnionym zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. W dniu [...] stycznia 2007r. do WKU wpłynęło postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2007r., przekazujące wniosek chor. szt. T.S. w sprawie dotyczącej żądania zwrotu potrąconej odprawy i jednorazowego odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Z uwagi na to, że ani ustawa z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ani też ustawa z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy, nie zawiera definicji nienależnego świadczenia, dlatego też uzasadniając dokonaną kompensatę, wskazane jest posiłkowanie się definicją zawartą w kodeksie cywilnym. Ogólne przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu należy stosować m.in. wtedy, gdy nie ma innego środka prawnego, przy wykorzystaniu którego możliwe byłoby przywrócenie równowagi majątkowej naruszonej bez prawnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 410 k.c. jednorazowe odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia i odprawa z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, podlega zwrotowi jako świadczenie nienależne, bowiem z momentem stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego odpadła podstawowa przesłanka jego wypłaty. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 maja 2005r. sygn. akt. II SA/Bd 327/05. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T.S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przyznanie i wypłacenie należnego uposażenia za okres od [...] 2003 r. do [...] 2006 r. w pełnej wysokości (bez potrącenia odprawy i jednorazowego odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia) wraz z ustawowymi odsetkami od należności niewypłaconych w terminie. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podzielono w całości pogląd zaprezentowany przez organ I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy przytoczył stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 27 maja 1995 r. (sygn. III CZP 46/95 – OSNC 1995/7-8/114). Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje powstanie stanu, jakby nigdy wcześniej nie została ona wprowadzona do obrotu prawnego. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej wywołuje skutki ex tunc. Można zatem przyjąć, że żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową bez przerwy ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, m.in. z prawem do uposażenia, ale jednak bez prawa do odprawy lub odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia, bowiem te świadczenia przysługują wyłącznie w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. W przedmiotowej sprawie pobrane przez T.S. świadczenia w postaci odprawy i odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia, potrącone następnie z zaległego uposażenia wypłaconego na podstawie decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia [...] sierpnia 2006 r. , uznać należy za świadczenia nienależne (art. 410 kodeksu cywilnego). Skargę sądową na powyższą decyzję złożył T.S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 75 ust. 3, art. 77, art. 81 ust. 1, art. 94 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U.03.179.1750 z późn. zm. - zwana dalej "ustawą pragmatyczną"), poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżącemu nie należy się uposażenie żołnierza zawodowego w pełnej wysokości, przyznane mu decyzją Dowódcy Jednostki z dnia [...] sierpnia 2006 r., b) art. 103 ustawy pragmatycznej w zw. z art. 87 i nast. Kodeksu Pracy, poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że można z uposażenia dokonać potrąceń pobranych w przeszłości przez żołnierza odprawy i jednorazowego odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia, c) art. 77 ustawy pragmatycznej oraz - stanowiącego jego odpowiednik w poprzednio obowiązującym stanie faktycznym - art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (t.j. Dz. U. 2002 r. Nr 76 poz. 693 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, będące konsekwencją błędnego uznania, iż zwrot świadczenia przewidziany w tym przepisie nie obowiązuje w niniejszej sprawie, gdyż świadczenie w dniu wypłaty nie przysługiwało skarżącemu, podczas gdy było ono należne w dniu wydania decyzji ustalającej do niego prawo i w dniu jego wypłacenia, d) art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o uposażeniu, poprzez wadliwą jego interpretację na skutek której organ uznał, iż skarżący zobowiązany jest do zwrotu pobranej odprawy, e) art. 14 ust. 2-5 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji Sił Zbrojnych RP w latach 2001-2006 (Dz.U. z 2001 r., Nr 76, poz. 804 z późn. zm.) , poprzez błędną jego wykładnię, na skutek której organ uznał, iż skarżący zobowiązany jest do zwrotu pobranego na podstawie tego przepisu świadczenia, f) art. 410 kc, która polegała na jego zastosowaniu w sprawie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nie mamy w ogóle do czynienia ze świadczeniem nienależnym, a ponadto nie dostrzeżenia przez organ, że zastosowanie tego przepisu do skarżącego w postępowaniu administracyjnym jest wyłączone, z uwagi na istnienie w pragmatyce służbowej przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do niego (tj. art. 10 ustawy o uposażeniu i art. 77 ustawy pragmatycznej), II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy , tj. w szczególności: a) art. 6 kpa, polegające na braku oparcia działań organu o obowiązujące normy prawne, nieprawidłowym ustaleniu znaczenia tych norm, wadliwym dokonaniu subsumcji oraz nieprawidłowym ustaleniom następstw prawnych, jak również powoływaniu się na przepisy nie mające zastosowania w sprawie, z jednoczesnym świadomym pomijaniem przepisów właściwych, b) art. 7 i 77 kpa, poprzez nie zbadanie w sposób wystarczający sprawy i nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w zapewnieniu realizacji przyznanego mu prawa do uposażenia, c) art. 9 i 11 kpa poprzez niewypełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa, w tym w szczególności nie udzielenie skarżącemu niezbędnych wyjaśnień, na jakiej podstawie odmówiono mu wypłaty części należnego uposażenia i nie zrealizowano decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi w niej podstawami prawnymi zważył, co następuje: Stan faktyczny, który legł u podstaw decyzji wydanych w obu instancjach jest bezsporny. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] wypowiedział stosunek służbowy chorążemu sztabowemu T.S.. W związku ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej przyznano mu kwotę [...] zł netto tytułem odprawy na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) zwanej dalej ustawą o uposażeniu żołnierzy oraz kwotę [...] zł netto tytułem jednorazowego odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia na podstawie art. 14 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006 (Dz.U. Nr 76, poz. 804 ze zm.) zwanej dalej ustawą o przebudowie (...) Sił Zbrojnych. Decyzją Dowódcy Wojsk [...] z dnia [...] marca 2006 r. , Nr [...] stwierdzono nieważność w/w decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2006 r., a na podstawie Rozkazu Personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. skarżący został przywrócony do zawodowej służby wojskowej na dotychczas zajmowane stanowisko służbowe. Na skutek wypowiedzenia przez skarżącego stosunku służbowego, został on zwolniony z zawodowej służby na podstawie Rozkazu Szefa Sztabu [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień przyznał skarżącemu wyrównanie uposażenia za okres od [...] 2003 r. do [...]2006 r. kwotę [...] zł brutto oraz uposażenie za miesiąc [...] 2006 r. w kwocie [...] zł brutto. Owa decyzja stała się ostateczna. Pismami z dnia [...] sierpnia i [...] sierpnia 2006 r. skierowanymi do T.S., Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień oświadczył, że na podstawie art. 498 kodeksu cywilnego korzysta z prawa potrącenia wierzytelności przyznanej własną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. z wierzytelnością w łącznej kwocie [...] zł netto, wypłaconą w 2003 r. tytułem odprawy i jednorazowego odszkodowania. Skarżący nie wyraził zgody na dokonanie potrącenia. Ostatecznie w dniu [...] października 2006 r. wypłacono T.S. kwotę [...] zł zgodnie z następującym wyliczeniem: - wyrównanie uposażenia = [...] zł brutto - potrącenia: podatek - [...] zł NFZ - [...] zł - odszkodowanie i odprawa - [...] zł netto razem [...] zł W piśmie z dnia [...]3 stycznia 2007 r., skierowanym do organów wojskowych T.S. wniósł o wypłacenie uposażenia należnego za okres od [...] 2003 r. do [...] 2006 r. w pełnej wysokości. W związku z dokonaną już wypłatą części uposażenia, zażądał wypłaty kwoty [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi. Na skutek tego wniosku wszczęte zostało postępowanie administracyjne, a w rezultacie Wojskowy Komendant Uzupełnień odmówił skarżącemu zwrotu odprawy z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz jednorazowego odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w z dnia [...] kwietnia 2007 r. , która jest przedmiotem skargi sądowej. Organy administracji publicznej działają w indywidualnych sprawach w różnych formach. Tymi formami są najczęściej: wydawanie aktów administracyjnych (decyzji, postanowień), składanie oświadczeń woli, dokonywanie czynności materialno-technicznych. Aby wydać decyzję (art. 104 k.p.a), ustalić naprzód należy, czy organ administracyjny upoważniony jest do zastosowania takiej formy działania. Decyzyjne rozstrzygnięcie konkretnej sprawy indywidualnej wymaga istnienia przepisu prawa, który wyraźnie stwarza podstawy do tego, żeby ingerować w prawa i obowiązki adresata decyzji w tej właśnie formie. Wydanie decyzji w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie przewiduje załatwienia sprawy w ten sposób powoduje, że owa decyzja jest dotknięta wadą nieważności, bowiem została wydana bez podstawy prawnej. Rodzi to skutek nieważności, przewidziany w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna obarczone są wadą nieważności, o której mowa wyżej. Stwarza to konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Odmowa wypłaty części świadczenia przyznanego już skarżącemu ostateczną decyzją Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia [...] sierpnia 2006 r., nie mogło nastąpić w formie decyzji. Jeżeli organ administracji uznawał, że żądanie wypłaty jest niezasadne, powinien ograniczyć się wyłącznie do złożenia określonego oświadczenia woli, skierowanego do skarżącego, nie zaś wszczynać postępowania administracyjnego i wydawać decyzji w tym zakresie. Gdyby doszło do takiej sytuacji, skarżący mógłby dopiero rozważyć celowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w związku z niezrealizowaniem przez organ uprawnień przyznanych mu decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Odnośnie żądania przyznania odsetek stwierdzić należy, że z odpowiednim roszczeniem w wypadku odmowy ich wypłacenia należało wystąpić do właściwego sądu powszechnego, bowiem organy wojskowe nie są uprawnione do decyzyjnego rozstrzygania w tym zakresie. Stosownie do art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) - w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Przepis ten nie uprawnia do wniosku, że orzekanie o odsetkach następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stwarza on jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość oraz prawo do nich co do zasady, określa organ administracji. Zamieszczenie tego przepisu w ustawie, nie pozbawia roszczenia o odsetki cywilnoprawnego charakteru (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. , sygn. II SA/Wa 550/06 – LEX Nr 221905; wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 13 marca 2007 r. sygn. II Ca 99/07 – niepubl.) . Jeśli zatem organy wojskowe rozstrzygnęły decyzyjnie o odmowie przyznania (wypłaty) odsetek, to ich decyzje obarczone są wadą nieważności, ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko skarżącego, że Wojskowy Komendant Uzupełnień niezasadnie skorzystał z prawa potrącenia. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 11 września 2003 r., z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę (...). W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 87 § 1 kodeksu pracy, który enumeratywnie wymienia jakie należności podlegają potrąceniu z wynagrodzenia za pracę. Wśród tych należności nie występuje wierzytelność, o jakiej mowa w art. 498 § 1 kodeksu cywilnego. Dodatkowo wskazać należy, że w art. 103 ust. 3 cyt wyżej ustawy z dnia 11 września 2003 r. przewidziano, iż odprawa z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (...) , podlega egzekucji wyłącznie na zaspokojenie zaległych świadczeń alimentacyjnych, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z ust. 1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 410 k.c. wystarczy powiedzieć, że sprawy dotyczące roszczeń z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia czy też nienależnego świadczenia rozpatrywane są przez sądy powszechne. Takich uprawnień nie posiadają sądy administracyjne. Tym bardziej owych kwestii nie mogą rozstrzygać organy administracji . Wyrażenie zatem w niniejszej sprawie przez skład orzekający poglądu odnośnie uznania zasadności, czy też niezasadności stanowiska organów, wkraczałoby w kompetencje sądów powszechnych i byłoby niecelowe. Trzeba jedynie wskazać, że żaden z przepisów cyt. wyżej ustawy z dnia 11 września 2003 r., o uposażeniu żołnierzy, ani też ustawy o przebudowie (...) Sił Zbrojnych nie rozstrzyga o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. W przedmiotowej sprawie źródłem ewentualnego roszczenia, z którym mogą wystąpić organy wojskowe (po dokonaniu wypłaty wszystkich należności wynikających z decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia [...] sierpnia 2006 r.), nie jest bowiem stosunek służbowy łączący skarżącego z organem, ale przepis art. 410 k.c. określający, kiedy mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2006 r. , sygn. II SA/Bd 367/06 – niepubl.). Zakres obowiązywania przepisu art. 1 k.p.c. należy oceniać z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. (SK 12/99 – OTK 2000/5/143), w którym orzeczono, że art. 1 k.p.c. rozumiany w ten sposób, że w zakresie pojęcia "sprawy cywilne" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tych względów należało orzec jak w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a. ).